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El Gobierno de Salvador Allende y la Unidad Popular chilena como un proceso constituyente inconcluso

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2 septiembre, 2020

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Revista De Frente 11 septiembre, 2019

En un nuevo 11 de Septiembre, compartimos acá un texto que intenta presentar al Gobierno de Salvador Allende y la Unidad Popular chilena desde la perspectiva de un proceso constituyente inconcluso, dando cuenta de las principales controversias políticas y jurídicas que se vivieron en el contexto del despliegue del Programa de Gobierno de la UP. Con esta mirada, aquí se intenta aportar con una comprensión de los nudos claves en dicha trayectoria, y proponer una mirada que contribuya a un aprendizaje y apropiación de las dificultades y límites que tuvo la referencial experiencia de la «vía chilena al socialismo».

El Gobierno de la Unidad Popular chilena como un proceso constituyente inconcluso

Indice de contenidos:

1. Introducción
2. La Unidad Popular vista como proceso constituyente
3. La estrategia jurídico-política del Gobierno de la Unidad Popular
4. Los conflictos centrales derivados de la estrategia política y jurídica Gobierno De La Unidad Popular
4.1. La Nacionalización del Cobre. ¿Una victoria contraproducente?
4.2. La formación del Area Social de la economía
4.3. Las “garantías democráticas” y la disputa por el relato
4.4. La violencia política, los límites institucionales, y la arremetida destituyente del Golpismo
4.5. La postergada e inconclusa cuestión Constitucional
5. A modo de conclusiones

1. Introducción

A 49 años del triunfo en las elecciones del 4 de septiembre de 1970, a 46 del Golpe de Estado de Septiembre de 1973, la porfía del ejercicio de una memoria persistente no está de más. Que se ha dicho y analizado mucho sobre los mil días de la UP, sin duda. Pero también, tanto en el público general como en la militancia social y política, abundan también las generalidades, y cierto desconocimiento de los detalles de la experiencia chilena de vía al socialismo. En el mundo de las izquierdas (políticas, sociales, intelectuales),los análisis retrospectivos y las opiniones sobre la derrota del proceso, además, suelen seguir un tanto atrapados en las posturas dicotómicas que dominaron la escena entre las fuerzas integrantes de la Unidad Popular, esto es, entre las tesis de mayor gradualismo e institucionalización del proyecto de transformaciones (representada por el Partido Comunista, la parte minoritaria del Partido Socialista, la Izquierda Cristiana, el Partido Radical, una parte del MAPU, y el propio Allende), y las del rupturismo y la idea de inevitabilidad del enfrentamiento extra institucional frente a las fuerzas adversarias y enemigas del proceso (la parte mayoritaria del Partido Socialista y del MAPU, y, fuera de la UP, el Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR). Dicho en los términos de las fórmulas usadas en la época, entre quienes sostienen que lo que cabía hacer era “consolidar para avanzar”, o bien “avanzar sin tranzar”.

Aquí intentaremos sostener la idea de que para un aprendizaje constructivo y con vocación de presente y futuro de la experiencia de la Unidad Popular chilena, puede ser un ejercicio productivo el verla desde la perspectiva de un proceso constituyente inconcluso. Con ello, se pueden visualizar formas de entender lo que sucedió en esos mil días que superen la dicotomía mencionada, la cual es, además, expresión de la que dominó buena parte de las controversias de las izquierdas del siglo XX entre “reforma o revolución”. Como contrapartida, aquí se defiende la idea de que lo que requieren los procesos de transformación con vocación de refundación de las sociedades presentes, requieren una idea y una práctica que logre unir ambas cosas: Se trata de superar la dictomía excluyente que impone el “o”, para entender las cosas más desde la perspectiva del “y”. Se trata de “reforma y revolución”, de unas «reformasrevolucionarias”, de una “revolución de reformas», crecientes, acumulativas.

Por cierto, para aquello se requiere entender la revolución como un proceso más que como un hito, como un proyecto de transformaciones crecientes y agregativas, que puede sufrir estancamientos, repliegues, retrocesos, en el marco de un avance y maduración de mediano y largo tiempo histórico. Y por otra parte, entender que la búsqueda y contrucción de reformas no implica necesariamente el ser sólo “reformista”, si no que pueden estar inmersas en un proceso de transformaciones mayores de carácter revolucionario.

Tal perspectiva implica también una idea del Derecho en general, y de la Constitución en particular, que los entiende en sus dimensiones contradictorias y ambivalentes: a la vez que son expresión de la dominación de quienes dominan, son a la vez la cristalización de fuerzas y demandas populares. Son, un campo en disputa. Cierto marxismo ortodoxo, dominante en el siglo XX, entendió al Derecho sólo como “manifestación de la clase dominante”, un reflejo de las condiciones de dominación. Tal idea influyó en una noción muchas veces simplificadora en exceso, simplista, que impidió ver y abordar las complejidades de los procesos de transformación en países como Chile, donde, por una parte, la perspectiva de una revolución armada que generara un punto de inflexión de ruptura radical era altamente difícil de implementar, y por otra, donde cierta flexibilidad y apertura institucional había generado la idea de que podía desarrollarse una transformación con miras al socialismo dentro del marco constitucional liberal-conservador, cuestión que, como se mostró con creces, era también una idea de muy difícil concreción.

Dadas las miradas de esos dos grandes polos, en términos estratégicos, desde el polo gradualista se creyó que el Programa de la UP podía realizarse bajo la Constitución de 1925, mientras que el otro, el rupturista, entendió que la resolución del conflicto se daría por cauces necesariamente extra institucionales (sobre esto, pueden verse los textos de Julio Pinto y de Tomás Moulián en el compilado «Cuando hicimos historia. La experiencia de la Unidad Popular«). Así, enfrascados en ese “empate catastrófico”, la posibilidad de plantear un proceso de reemplazo constitucional como posible solución a los problemas que impidieron la continuidad y proyección de la “vía chilena al socialismo”, quedó como propuesta irresuelta y nunca implementada en el marco del espacio del Comité Político de la UP y la conducción gubernamental.

2. La Unidad Popular vista como proceso constituyente

Una Constitución no sólo es el texto fundamental de una sociedad, la norma que funda y da fundamento a todo el resto del ordenamiento jurídico, si no que en la Constitución de cada país se ven cristalizadas las hegemonías y relaciones de fuerza política y social que existen en él en un momento dado, cuestión que se proyecta en el tiempo con una durabilidad y vigencia efectiva variables. Por su parte, un proceso constituyente se abre paso cuando se genera una situación de tensión social, económica, política y cultural, que el orden constituido no puede canalizar por las vías institucionales ya vigentes, constituidas. Decir “tensión” aquí implica al menos dos tipos de cosas: a. La existencia de múltiples factores de pérdida de legitimidad y hegemonía, de agotamiento y/o fractura económica, social, cultural, política, que producen una situación política que termina requiriendo el abrirse paso por causes distintos a los de la institucionalidad vigente, y, b. La existencia de una fuerza social y política que sea capaz de situarse en tales coordenadas e intensificar y visibilizar los factores antes dichos, y darle un carácter fundacional o refundacional a la salida de la situación de pérdida de legitimidad y hegemonía, agotamiento y/o fractura social. Sin dicho actor, tales fenómenos pueden ser procesados finalmente con carácter continuista, gatopardista, o dicho de otro modo, de manera que la potencia constituyente no se exprese como tal, si no que sólo como el posibilitar una reconstitución del orden constituido.

En el caso de la Unidad Popular, dicho actor fue configurándose desde varias décadas antes, y durante el propio Gobierno. Sin embargo, como es sabido, fue derrotado, y el proceso constituyente ( la vez, un proyecto de proceso revolucionario), quedó así inconcluso. No es menor recordar el anuncio que haría el Presidente Allende el mismo 11 de Septiembre de 1973, esto es, la convocatoria a un referéndum constitucional que permitiera destrabar la situación de “empate catastrófico” que se vivía, tanto al interior de las fuerzas de la UP, como en relación a las fuerzas de la oposición, y que había sido postergado una y otra vez por falta de acuerdo entre los partidos políticos y dirigencias que integraban la conducción del conglomerado de izquierdas.

Además de lo anterior, la pertinencia de abordar al Gobierno de la Unidad Popular como “proceso constituyente”, dice relación con que esta idea puede permitir abordar las relaciones que hay entre lo institucional y lo extra institucional en todo proceso de transformaciones. Esto, pues todo cambio del régimen constitucional, que sea mayor a una mera reforma constitucional o legal de acuerdo a los procedimientos y normativas vigentes, implica necesariamente una tensión y desborde tanto desde dentro como desde fuera de las instituciones, en una trayectoria cuyas características son variables, pero siempre acompañada de cierta ruptura de la continuidad del hilo institucional o del “orden constituido”.

3. La estrategia jurídico-política del Gobierno de la Unidad Popular

Una vez obtenido el triunfo electoral del 4 de septiembre de 1970, y en paralelo a la consecución del acuerdo con la Democracia Cristiana en torno al “Estatuto de Garantías Constitucionales” que permitiera su apoyo en el nombramiento de Allende por el Congreso, y que se plasmó en una Reforma Constitucional promulgada el 30 de diciembre, un equipo comienza a articular la estrategia económica y jurídica para llevar a cabo el Programa de Gobierno. El diseño de tal plan termina recayendo, en particular, en cuanto a lo económico, en Pedro Vuskovic, quien luego fuera Ministro de Economía, y en lo jurídico, en Eduardo Novoa Monreal, nombrado Presidente del Consejo de Defensa del Estado.

En cuanto a las vías jurídicas para hacer avanzar el programa, una parte de los equipos asesores se inclinan por la propuesta de un conjunto de reformas constitucionales que, siendo rechazadas por un Congreso Nacional adverso, pudiesen ser sometidas a decisión de la ciudadanía vía referéndum popular. Esta posibilidad tenía cierto reconocimiento expreso en la Constitución de 1925, aunque no se había ocupado nunca durante su vigencia, y la norma constitucional que regulaba esto estaba más dirigida a una propuesta de reforma constitucional propuesta por el Congreso y rechazada por el Presidente, que viceversa. De todas formas, era pensable el considerar que esta opción podía utilizarse, más, cuando, en caso de haber controversia sobre el punto, se tenía un recién entrado en actividad Tribunal Constitucional (creado entre las reformas constitucionales aprobadas en enero de 1970), cuya composición parecía políticamente más cercana que la de una Corte Suprema más inclinada al conservadurismo.

Las reformas constitucionales presentadas desde el equipo asesor presidencialdel Gobierno de la Unidad Popular, y en particular por el cientista político español Joan Garcés, eran, en un comienzo: a. La nacionalización de industrias y riquezas básicas para la economía nacional; b. La participación de los trabajadores en la toma de decisiones y administración de las empresas; y c. La facultad del Presidente de la República de disolver el Congreso por una vez durante su mandato, llamando a elecciones parlamentarias, a la usanza de varios de los parlamentarismos europeos, y propuesta que ya había sido objeto de debate en el paquete de Reforma Constitucional presentado por el Gobierno de Eduardo Frei Montalva y el Partido Demócrata Cristiano, y debatido en enero de 1970. Paradojalmente, esta última facultad estuvo a pocos votos de ser aprobada en esa oportunidad, y en los votos que faltaron, estaban una parte de los senadores de izquierdas, incluyendo, en el momento de la votación, la ausencia de la senadora comunista Julieta Campusano, y del propio Salvador Allende (el detalle de esto, en el libro «La frontera de la democracia: el derecho de propiedad en Chile, 1925-1973» de Juan Carlos Gómez Leyton, páginas 337 y siguientes).

Este camino de forzar una decisión constitucional que abriera paso al Programa de la Unidad Popular, lo cual implicaba tensionar desde un comienzo al régimen constitucional de la carta de 1925, fue derrotado en la interna de la conducción de la UP, imponiéndose las opiniones contrarias de Pedro Vuskovic, del propio Salvador Allende, y de Eduardo Novoa Monreal, quien tuvo a cargo la tarea de formular la estrategia jurídica para llevar a cabo las reformas más profundas y primordiales. Esto, por cierto, implicaba cierto uso e interpretación del marco jurídico existente, a la vez la posibilidad de una tensión y posible ruptura con éste, en especial, en lo referido a cuestiones centrales del Programa de la Unidad Popular, como eran la nacionalización del Cobre, y la formación del Área Social de la Economía. En tal contexto, Novoa Monreal, bajo la convicción de que el Programa de Reformas podía realizarse bajo la normativa vigente, fue el actor protagónico en la construcción de la estrategia jurídica que, por acción u omisión, terminó imponiéndose en la conducción de la UP y en el propio Allende.

4. Los conflictos centrales derivados de la estrategia política y jurídica del Gobierno De La Unidad Popular

4.1. La Nacionalización del Cobre. ¿Una victoria contraproducente?

Los procesos de nacionalización de riquezas naturales fueron una parte central de las demandas, planteamientos y tendencias de descolonización de mediados del siglo XX, cuestión que llegó también a ser reconocido en instrumentos internacionales (referencial fue en esto la Resolución 1803 de la Asamblea General, de 1962, «Soberanía permanente sobre los recursos naturales»), habida cuenta un amplio consenso en aquella época, de la legitimidad y necesidad de emprender una descolonización e independencia económica de los países subordinados en la escena mundial. Pero tal idea general no tenía aún una conceptualización acabada en la teoría y doctrina jurídica, por lo cual el Gobierno de la UP avanzaba, como en otras materias, ensayando sobre un camino sobre el que no había muchos precedentes. Así, la argumentación jurídica en esta materia fue desarrollándose en la trayecctoria de los primeros meses de Gobierno y en el debate legislativo de la Reforma Constitucional.

Sobre esta materia, es abundante la bibliografía ya existente sobre las características de la regulación de la gran propiedad minera en el Chile al que arriba la Unidad Popular (por lo pronto, todo lo escrito por el propio Novoa Monreal sobre el tema), y su detalle no lo abordaremos acá por su extensión. Reseñar algunas cuestiones particularmente significativas, para atender al carácter del proceso emprendido.

En 1955, se promulga la “Ley de Nuevo Trato” con el fin de regular la actividad de las grandes mineras, fundamentalmente de capitales estadounidenses. Entre otras regulaciones, se fija una tasa impositiva del 50% de las utilidades, y como contrapartida, e introducen elementos de flexibilidad laboral y subcontratación que significaron un recurrente conflicto con las organizaciones sindicales. En 1961, se comienzan a plantear en el Congreso iniciativas legislativas destinadas a un proceso de nacionalización cuprífera, cuestión que se plasma, ya en el Gobierno de Frei Montalva, con la Ley n°16.425, conocida como de “Chilenización del Cobre”. Con esta ley, se crea la Corporación del Cobre (antecedente de CODELCO), se autoriza la formación de sociedades mixtas entre privados y el Estado, éste último, con un 25% de participación. Luego, en 1969, se realizan negociaciones para incrementar la participación al 51% de propiedad estatal. Sin embargo, el proceso no tiene los efectos pretendidos, entre otras razones, pues las mineras no estaban obligadas a celebrar tales “convenios del cobre” como se les llamó, y sólo los celebró para algunas minas que no eran las más grandes. Así, la transnacional “Kennecott Copper Corporation” vendió el 25% de El Teniente, mientras que “The Anacona Company” retuvo la totalidad de la propiedad de sus grandes yacimientos, Chuquicamata y El Salvador, hasta 1969, cuando accedió a la venta del 51% de las acciones de las empresas subsidiarias propietarias de ambas minas.

Tal “nacionalización pactada” fue rechazada por las izquierdas, por insuficientes y lesivas al interés nacional, en una acividad considerada central para una transformación del país: aproximadamente el 80% del total de las exportaciones eran de la industria de explotación del Cobre. Atendiendo a eso, Novoa Monreal formuló las líneas centrales de la estrategia de una nacionalización cuprífera que puso a Chile en la vanguardia de los procesos de nacionalización minera que se estaban demandando en buena parte de los países del llamado “tercer mundo” de entonces. También tuvieron importante participación en este trabajo Max Nolff, Armando Uribe, Sergio Insunza, Jorge Tapia, y Eduardo Long. La estrategia diseñaada contenía los siguientes puntos: a. La idea de nacionalización como una fórmula jurídica distinta a la de expropiación, es decir, como un concepto jurídico autónomo a ésta última (para lo cual se apoyó en uno de los pocos estudios jurídicos previos en esta materia, del búlgaro Konstantin Katzarov, “Teoría de la Nacionalización. El Estado y la propiedad”); b. La decisión de concretar la nacionalización por medio de una Reforma Constitucional; c. La argumentación referida a las “rentabilidades excesivas” con el fin de descontar tales montos de las indemnizaciones a pagar a las empresas afectadas por la nacionalización.

De este modo, el 21 de diciembre de 1970, el Presidente Allende envía al Congreso el proyecto de Reforma Constitucional con el que se modificaba el artículo 10 nº10 de la Constitución, que regulaba el derecho de propiedad, y que ya había sido objeto de una importante Reforma Constitucional en 1967, referida a la incorporación de la “función social” como contenido y límite del derecho de propiedad. Como era esperable, en la discusión parlamentaria la propuesta fue objeto de un arduo debate, recibiendo no pocas críticas y rechazos de parte tanto desde la derecha como de la bancada democratacristiana. Esta última, en particular, rechazaba la idea de terminar con la existencia de las mencionadas “sociedades mixtas”. Por esto, debido a la necesidad de contar con los votos DC, el Poder Ejecutivo realizaría algunas modificaciones al proyecto original, donde particular importancia tuvieron aquellos cambios destinados a limitar la nacionalización a “las empresas de la gran minería”, y no a “los bienes necesarios para la normal explotación de la Gran Minería del Cobre”, como se decía la propuesta inicial, y que daba pie a nacionalizaciones no directamente involucradas en estas empresas. De todas formas, otras de las oposiciones encabezadas por la DC, esto es, la de implementar la nacionalización vía ley simple, no resultaría efecto, cuestión considerada importante por la estrategia jurídica de la UP, atendiendo que esto permitía alterar los “convenios del cobre” firmados anteriormente, como asimismo, construía una línea de defensa político-jurídica mayor para las futuras impugnaciones externas al proceso. El Partido Nacional, por su parte, se opuso a la deducción de las rentabilidades excesivas, en una argumentación que defendía los “derechos adquiridos” de las grandes empresas del cobre. Esto finalmente tampoco sería tomado en cuenta en la Reforma finalmente votada.

Como es sabido, la Reforma Constitucional aprobada por la Ley n°17.450 fue votada con la aprobación unánime del Congreso, el día 11 de julio de 1971, siendo prácticamente el único cambio legislativo de significación aprobado por el Congreso a propuesta del Gobierno de la Unidad Popular. El 15 de julio la Reforma Constitucional fue promulgada por el Presidente Salvador Allende. Luego, con el objeto de resolver las controversias y demandas derivadas de esta nueva legislación, se instaura el “Tribunal Especial del Cobre”, que recibiría muy prontamente las demandas de las empresas propietarias de los bienes nacionalizados.

De este modo, antes de buscar una nueva Constitución (idea que tenía poca fuerza en el seno de la UP) en la que darle forma al proceso de nacionalización, se llevó a cabo una Reforma Constitucional puntual y específica, que finalmente, con una opinión de la sociedad muy mayoritariamente favorable a esta medida, terminó incluso votando a favor la oposición democratacristiana y derechista. El problema, no visto a su cabalidad por entonces, es que las derechas votaron a favor con un cálculo frío y estratégicamente impecable: Se le concedía al Gobierno una medida de altísimo apoyo popular, no haciéndose cargo de los costos políticos de oponerse, pero sí, aprovechándose de ello para presentarse como “nacionalista” mientras desplegaba todas sus alianzas externas para que se atacara y asediara la economía chilena desde los poderes económicos dominantes en el Mundo. Mirado en retrospectiva, con la ventaja que da mirar un proceso desde los desenlaces posteriores que desencadenó, aquella votación en el Congreso fue una victoria “pírrica”: un aparente triunfo que traería finalmente costos altísimos, y desde la perspectiva de la proyección del proyecto de la UP, de carácter fatal. Esto, pues en el crucial campo externo, la nacionalización del Cobre suscitó, como era de esperar, rápidas agresiones hacia la economía chilena y las cuentas y activos del Estado de Chile en los países centrales. Y en el interno, se logró hacer avanzar una demanda de alta adhesión popular, pero sin lograr con ello alterar el cuadro institucional mayor que impediría la obtención de estabilidad política al proyecto y mayores conquistas posteriores.

En agosto de 1971, con las demandas y el asedio externo ya desatado, se formará la “Comisión Jurídica del Cobre”, para la defensa y representación judicial internacional del Estado, en los cuantiosos litigios desarrollados en Nueva York, Estados Unidos, Francia (el Tribunal de la Gran Instancia en París), Alemania Federal, Italia, Holanda y Suecia, donde las empresas demandantes obtuvieron la traba de embargos de bienes fiscales y envíos de exportaciones chilenas de Cobre. Tales asedios económicos se sucederían y agravarían cada vez más, hasta el último día del Gobierno de la UP. Fue, por ello, quizá una victoria política parlamentaria en su momento, pero con una gran carga en lo venidero. Conforme a lo señalado, podría cuestionarse, visto en retrospectiva, sobre la pertinencia que tuvo el realizar esta Reforma Constitucional puntual, en vez de intentar incluirla en un paquete de Reformas más amplias, o en un reemplazo constitucional total.

4.2. La formación del Área Social de la economía

Como se señaló antes, más allá del acelerado y en muchos sentido caótico despliegue que tuvieron los mil días del Gobierno de la UP (condición compartida por todo proceso de transformaciones revolucionarias, por lo demás), y de un contexto en que las dos tácticas mencionadas tendían a anularse y volverse tensas y contradictorias entre sí, el Gobierno en general llevó a cabo más la primera postura que la segunda, esto es, más bien por el gradualismo y la institucionalidad, que por el rupturismo y el enfrentamiento directo. En tal sentido, en uno de los elementos centrales del Programa de la UP, lo anterior tuvo su concreción en lo que se llamó, en especial por parte de la prensa y oposición derechista, como los “resquicios legales”, es decir, el uso de herramientas legales vigentes, las que, unidas al uso de una argumentación e interpretación jurídica, le daban un sentido a ciertas normas para así ponerlas al servicio de las transformaciones programáticas del Gobierno, sin necesidad de cambiar la Constitución o las leyes fundamentales vigentes del régimen jurídico existente, y en particular, con el objeto de generación de un “Área Social” de la economía.

Con tal objetivo, central fue la utilización del Decreto Ley n°520 (“Crea el comisariato general de subsistencias y precios”), dictado por el corto período de Gobierno Socialista encabezado por Carlos Dávila en 1932 (ver “El Estado Socialista según la legislación irregular de Carlos Dávila”), que permitía al Poder Ejecutivo decretar la requisición de empresas que estuvieran en condición de paralizadas, normativa que no había sido derogada en el intertanto, y que con anterioridad había sido usada por los gobiernos previos, aunque con un carácter excepcional que ahora se intentaba ocupar en un sentido más sistemático. En conjunto con otras normativas de una legalidad era una maraña frondosa de normas, como la nombraba Novoa Monreal, como el uso de la legislación comercial y las atribuciones extendidas del Presidente de la República en numerosas materias, éstas fueron utilizadas para expropiar, requisar, intervenir o comprar empresas privadas con una recurrencia antes no practicada, es decir, en el marco de una estrategia jurídica de carácter general, aunque aún así, el uso de estos recursos por el Gobierno de la UP contó con la aprobación formal de la Contraloría General de la República, el recién creado Tribunal Constitucional, y el Consejo de Defensa del Estado.

Pero en la medida en que esta estrategia jurídica fue complementándose con un movimiento popular que acrecentaba su uso, estos decretos suscitaron una dura controversia jurídica e institucional, que el Poder Judicial encabezado por una Corte Suprema de composición adversa al Gobierno, resolvió sistemáticamente en contra de las pretensiones de Allende, la UP, y el movimiento de trabajadores y trabajadoras que se multiplicó en tomas de fábricas, campos y establecimientos productivos y comerciales, bajo la idea de su estatización y/o puesta en manos de control de sus trabajadores. Esta era, por así decirlo, una práctica progresiva de movilización popular que fue yendo más allá de los propios planes gubernamentales, en una dinámica de desborde “por abajo” del Programa de la UP. Por cierto, ya buena parte de las acusaciones que la Corte Suprema alegó de incumplimiento del Ejecutivo de sus deberes constitucionales, estaban relacionados con ciertos fallos de los tribunales frente a los que no se le había cumplido el imperio de la Administración para su ejecución, mientras que el Gobierno acusaba al Poder Judicial de denegación de justicia e intromisión en asuntos ajenos a su competencia, en una confrontación que se acrecentará desde fines de 1972, y con más fuerza, desde junio de 1973.

Para más conflicto, la DC impulsó una propia Reforma Constitucional (llamado proyecto Hamilton-Fuentealba) que regulaba la cuestión de las tres áreas de la economía y dejaba sin efecto muchas de las expropiaciones y actos formulados en virtud de la estrategia de los “resquicios legales”, recortando las facultades del Presidente. Dada la mayoría parlamentaria de la oposición, el proyecto fue aprobada por el Congreso el 11 de Junio de 1973, siendo objeto del veto presidencial de Allende, por lo cual el grueso de éste finalmente no fue promulgado, entrando en vigencia sólo la parte no controvertida entre la UP y la DC. La oposición necesitaba contar con al menos dos tercios de los votos en el Congreso para sobrepasar el veto, conforme lo señalaba el artículo 54 de la Constitución de 1925. Con ello, y más aún tras las elecciones parlamentarias de Marzo de 1973, las posibilidades de acuerdo con el grueso de la DC se cerrarían ya de manera prácticamente irremontable, y parte importante de las premisas en las que se sustentaban las posiciones más gradualistas de la UP quedaban sin sustento, dada la imposibilidad de cierto acuerdo con lo que se consideraba como el “centro” político representado por la DC. La oposición, ya unida en un solo conglomerado llamado “Confederación Democrática”, proseguiría con las acusaciones constitucionales contra Ministros del Gabinete, forzando una dinámica de rotaciones ministeriales que obstaculizaba el actuar del Gobierno.

El veto presidencial de Allende a la Reforma Constitucional promovida por la DC y el Partido Nacional, amparado en las facultades que le entregaba la normativa constitucional vigente al Poder Ejecutivo en la tramitación de las leyes, fue catalogado por las derechas como un nuevo quebrantamiento institucional, al no haber presentado sus indicaciones ante el Congreso, y luego, en caso de mantenerse el desacuerdo, plebiscitar el punto, como señalaban los artículos 108 y 109 de la Constitución que lo facultaban para ello, aunque esa normativa nunca había sido aplicada, y por la redacción del articulado, se entendía como algo facultativo y no obligatorio. La Contraloría General de la República, encabezada por Héctor Humeres Magnam (designado durante el Gobierno de Frei Montalva) e inclinada ya de manera clara hacia posiciones de oposición, adhirió a la interpretación de la oposición, agregando un nuevo conflicto entre el Poder Ejecutivo y la Contraloría, que venía agravándose precisamente por los decretos de requisición de industrias y otros relacionados con la formación del Área Social de la economía. El Tribunal Constitucional creado en 1970, cuya opinión había sido requerida por el Presidente Allende y donde la UP tenía mayoría (3 de sus 5 integrantes), evitó pronunciarse, puesto en una posición de notoria fragilidad, sin poderes suficientes y atacado fuertemente por las derechas por su mayoría favorable al Gobierno. Además, 2 de los 3 ministros de la UP, eran del Partido Radical, incluyendo a su Presidente Enrique Silva Cimma, es decir, de su ala más moderada y a esas alturas altamente dubitativa en torno al rumbo del Gobierno.

4.3. Las “garantías democráticas” y la disputa por el relato

Desde un inicio, la cuestión comunicacional fue considerada esencial para el éxito en el despliegue del programa de Gobierno y la contención de las voluntades desestabilizadoras que se sabía, vendrían desde dentro y fuera del país. Para esto, el Gobierno impulsó una “Operación Verdad”, especie de campaña de comunicación política destinada a responder a los ataques de la prensa interna y externa. (Ver «Operación Verdad. Encuentro con la prensa en la jornada Operación Verdad«).

En lo jurídico-constitucional, el punto fue que, en términos legales, la UP gobernó sin una mayoría parlamentaria con la que impulsar aspectos centrales de su programa y cuestiones referidas a necesidades políticas como la de sostener una batalla mediática e ideológica de alta importancia. Es más, el mencionado “Estatuto de Garantías Democráticas” que se plasmó en la Reforma Constitucional de diciembre de 1970 imponía, entre otras limitaciones, el que las regulaciones o limitaciones al ejercicio de los derechos constitucionales, debía hacerse por ley, y sólo por ley. Es decir, se excluía la posibilidad, que habían tenido todos los gobiernos anteriores, de regular materias relacionadas con derechos constitucionales, por la vía del decreto presidencial. Esto, a su vez, implicaba en los hechos el transformar el régimen presidencialista de la Constitución de 1925, que había ido obteniendo numerosas ampliaciones de las facultades y ámbito de acción del Poder Ejecutivo, en un régimen semi presidencial o semi parlamentario, o al menos, donde el Congreso obtenía un contrapeso mayor al que venía teniendo hasta ese momento. Esto, a contrapelo de la posición que hasta el debate de la Reforma Constitucional que terminó dictándose a inicios de 1970, había tenido tanto el Partido Nacional, como asimismo el grueso de la Democracia Cristiana, partidarios de un aumento de los poderes del Poder Ejecutivo. Paradojalmente, la mayor parte de la Unidad Popular había rechazado extender las facultades presidenciales en esta y otras materias en aquella coyuntura.

Un asunto en que se concretó esta tensión normativa se dio en el campo de la comunicación. En el transcurso del paro de Octubre de 1972, que marca el inicio de la ofensiva opositora que no se detendría hasta el Golpe de Septiembre de 1973, el Gobierno de Allende intentó tomar el control de las transmisiones radiales, que venían siendo centrales en el plan desestabilizador golpista. Esta facultad presidencial estaba regulada en el Decreto 4.581 del año 1949, y había sido utilizada en numerosas ocasiones con anterioridad. Pero dado el Pacto de «Estatuto Garantías Democráticas» plasmado en la Reforma Constitucional contenida en la Ley n°17.398 y entrado en vigencia en enero de 1971, se exigía que dicha atribución debía estar contenida en la ley, por la que no se le reconocía en esta y otras materias la facultad gubernamental que habían tenido todos los gobiernos anteriores de control de la prensa en situaciones de emergencia. Junto con eso, existía un tema de regulación de los canales de televisión privados, en manos de universidades. Dos de ellos, claramente opositores, intentaron crear una red nacional, cuestión que divergía de lo instituido legalmente hasta ese momento. Ante ese desacato ilegal, el Ministerio del Interior ordenó la incautación de sus equipos. La oposición respondió con una acusación constitucional contra el Ministro. El funcionario que había ordenado la requisición de los equipos fue acusado de “falso arresto” por parte de la oposición.

Otra cuestión relacionada con este ámbito y con el de formación del Área Social de la Economía, fue la controversia por la propiedad de la empresa privada «Compañía Manufacturera de Papeles y Cartones”, CMPC, también conocida como “La Papelera”. Al ser un poderoso holding forestal y papelero de propiedad de una de las familias más poderosas de la oligarquía chilena (familia Matte), y tratarse de una actividad estratégica, era una de las empresas entre el listado de expropiaciones proyectado por el Gobierno, cuestión que recibió una ardua oposición de parte de las derechas y consorcios mediáticos, además de obtener ciertos apoyos en la propia organización sindical de los trabajadores de la industria (Sobre esto se puede ver “Los trabajadores del papel y su rechazo a la estatización de la Industria Papelera durante la Unidad Popular”, en uno de los ejemplos en los que la oposición al Gobierno de la Unidad Popular lograba atraer a sus posiciones a partes de los sectores medios y populares, y ciertas organizaciones sociales de significación, como, para citar un ejemplo, la Central Unitaria de Trabajadores Provincial Santiago, expresiva de cierta mayoría de la oposición entre los sectores medios

En similar sentido, relacionado con las negociaciones contenidas en el Pacto de Garantías Democráticas, en el ámbito educacional, la propuesta de la Escuela Nacional Unificada (ENU) fue un significativo motivo de movilización y unidad en los sectores opositores, mostrándose a cabalidad la importancia de dicho pacto en cuanto arma ideológica en manos de las fuerzas opositoras.

4.4. La violencia política, los límites institucionales, y la arremetida destituyente del Golpismo

Es conocido el debate en el interior de las fuerzas de la UP sobre el rol que tenía la violencia política, atendidas las pertinencias ideológicas e históricas de las izquierdas de las que provenían. Menos nombrado es, en una cuestión muchas veces omitida o sobvalorada, la actividad de altos niveles de violencia y agresión de los grupos de ultraderecha, en particular del Frente Nacionalista “Patria y Libertad”, que fueron sistemáticos y recurrentes, y en alianza con sus contrapartidas en el financiamiento y aparato político y militar del Gobierno de Estados Unidos, que, como es sabido, ya antes de la toma de posesión del Gobierno comenzaron sus planes de desestabilización, con el icónico asesinato del comandante en Jefe del Ejército, René Schneider, el 25 de octubre de 1970. Le seguiría una muy intensa campaña de acciones violentas, tanto en el enfrentamiento callejero, como en los atentados que se multiplicarían en especial a partir de Octubre de 1972, mes en el que la oposición comienza su ofensiva de derrocamiento del Gobierno.

En tal contexto, se aprueba la que terminaría siendo crucial Ley nº 17.798 de Control de Armas, por parte de un Congreso opositor, con la que los sectores opositores que tenían el control de buena parte del aparato estatal (por lo pronto, Poder Judicial, policías y Fuerzas Armadas), acrecentarían su control sobre la situación de cada vez más directa polarización y enfrentamiento. Así, con esta legislación se acosaría y atacaría a los bastiones más organizados del incipiente poder popular, mientras que los actores desestabilizadores y golpistas siguieron teniendo todo el cobijo y la pasividad estatal y gubernamental para continuar sus planes y acciones de desestabilización.

En respuesta, el Gobierno intenta contener la oleada desestabilizadora, e implementa, entre otras medidas, la entrada de algunos militares al Gabinete ministerial y funciones de alta importancia en la coyuntura, como fue, referencialmente, las funciones que cumplió el General Carlos Prats como Ministro del Interior entre noviembre de 1972 y marzo de 1973, y de Defensa en agosto de 1972, o lo del General Alberto Bachelet, que a cargo de la Dirección Nacional de Abastecimiento y Comercialización (DINAC), cargo en que tuvo quetuvo la crucial tarea de conducir la organización de las «Juntas de Abastecimiento y Control de Precios» (JAP) en el último tramo de Gobierno. La conducción gubernamental y los sectores del polo más gradualista, buscaron por todas las vías lo que se veía como no tensionar aún más al alto mando militar, confiando en las cúpulas militares que se creían favorables al proceso. Los sectores del polo rupturista, por su parte, descreían de la factibilidad de esa opción, y así lo denunciaron una y otra vez (en particular, el sector mayoritario del PS, el MAPU, y fuera de la UP, el MIR), pero tampoco tenían las posibilidades de implementar una preparación efectiva ante el enfrentamiento que se veía acercar.

Luego, tras varios meses de preparación, la intentona golpista fallida del 29 de junio de 1973 mostró las capacidades y formas de respuesta de la Unidad Popular ante una contingencia tal, cuestión que, como es sabido, fue tomada en cuenta por los actores para la planificación del Golpe final. En el caso de la ciudad de Santiago, durante y tras esta intentona, las fuerzas de la Unidad Popular concurrieron de manera multitudinaria al centro de la ciudad, y a la noche, concurriendo al discurso del Presidente Salvador Allende, el clamor mayoritario era a tomar medidas drásticas y abandonar lo que se veía como pasividad e indecisión de la conducción gubernamental.“A cerrar, a cerrar, el Congreso Nacional”, se gritó fuertemente interrumpiendo en un momento a Allende, haciendo ver que se pedía más claridad en la respuesta ante a aquellos actores que venían ejecutando un cada vez más notoria voluntad desestabilizadora y golpista. Sin embargo, Allende, acorde a su postura institucionalista y a su convicción de mantener el plan de una “vía chilena al socialismo” usando el régimen institucional liberal plasmado en la Constitución de 1925, se negó a tomar alguna medida de mayor tensionamiento con el Congreso de mayoría opositora. Como se señaló antes, paradojalmente Allende y la mayor parte de la Unidad Popular, habían rechazado o se habían abstenido en las votaciones de enero de 1970 sobre la Reforma Constitucional propuesta por el Gobierno de Eduardo Frei Montalva, que entre otras ampliaciones de las facultades del Presidente de la República, proponía la de disolver el Congreso por una vez durante su mandato, materia en la que tanto la DC como el Partido Nacional habían propuesto aprobar.

En las semanas que vinieron tras la intentona golpista, tal como había pasado en otras ocasiones con anterioridad pero ahora con más fuerza y urgencia, se vivió un álgido debate en las filas de la Unidad Popular, y por cierto, en los espacios de conducción y el Comité Político de la UP. Pero la decisión se aplazó, una y otra vez, tanto ante la incapacidad de llegar a una fórmula acordada por el conjunto de las fuerzas políticas del conglomerado, como por indecisiones de sus máximas referencias y organizaciones: Allende, Luis Corvalán por el PC, Carlos Altamirano por el PS, y sus respectivos órganos de dirección política. Del equipo político “chico” donde se debatían estos lineamientos, integrado también por el antes mencionado Novoa Monreal, el español Joan Garcés documenta en su libro “Allende y la experiencia chilena. Las armas de la política”, con lujo de detalles los debates y la indecisión sobre el tema (Aquí las últimas páginas, «La última noche en Tomás Moro. El tardío referéndum»).

Como es sabido, tras varias postergaciones y datos de la realidad que llegaban y llegaban sobre la conspiración golpista (la situación y Carta de los Marinos Constitucionalistas, recibida por la conducción del proceso chileno en el mes de agosto de 1973 habla por sí misma.Allende había decidido optar por un referéndum constitucional donde decidir la continuidad del Gobierno y una eventual convocatoria a Asamblea Constituyente, cuestión que avisó al Alto Mando militar y que, se suponía, anunciaría la mañana del martes 11 de septiembre de 1973.

4.5. La postergada e inconclusa cuestión Constitucional

Tanto por la práctica y tradición política anclada en las coordenadas de la política parlamentaria e institucional bajo la Constitución de 1925, como por cierto desdén de las izquierdas que componían la UP frente a la centralidad de formulación de esa época frente a las cuestiones constitucionales (muchas veces consideradas como cuestión “superestructural” en un sentido peyorativo, es decir, secundaria al conflicto principal de índole material-económico), o por análisis políticos que tendían a prever una derrota en caso de impulsarse algo así, lo cierto es que el Gobierno encabezado por Allende no quiso, no pudo, y/o no alcanzó (o una mezcla de las tres cosas), a plantear un cambio constitucional que refundara el pacto fundamental de 1925 (reforma a su vez de la de 1833), ni menos aún el reemplazo de aquélla la Constitución, cuestión que en todo caso estuvo en la agenda de debates de la conducción del Gobierno, y que, muy ilustrativamente, su intención convocar en el 11 de septiembre. Como se vio, la idea de convocar a un referéndum popular para que el pueblo dirimiera un conjunto de cuestiones relativas a las bases fundamentales del orden constituido (legitimando así las nacionalizaciones de recursos naturales y de los sectores estratégicos, o un nuevo equilibrio entre el Ejecutivo y el Congreso), rondó en la agenda de la UP desde inicios del Gobierno.

Así, en el año 1971, hubo propuestas desde la Presidencia de la República en los meses de junio, julio, y agosto. Luego, en mayo de 1972, se insistiría con el tema, tras la derrota de la UP en las elecciones parciales de Colchagua y O’Higgins en enero de ese año, nuevamente sin acuerdo entre el Comité Político de la UP. Volvería a suceder lo mismo en junio de 1973, en el contexto de la ardua controversia en torno a la nacionalización de empresas y la formación del Área Social de la Economía.

Esta última ocasión, fue, en la mirada de Joan Garcés, “la última oportunidad importante con que contó la UP para hacer compatibles sus dos objetivos tácticos dominantes -la acción político-institucional y la antiinsurreccional- con los estratégicos” Allende y la experiencia chilena. Las armas de la política, páginas 307-308). El día 5 de junio, detalla el entonces asesor de la Presidencia, Allende presentó un plan de acción de siete puntos, en el que, en su numeral siete, se proponía “abrir una salida político-institucional” consistente en una convocatoria a plebiscito popular, relativa a las Áreas de Propiedad Económica, que era la más ardua controversia instalada con el Congreso de mayoría opositora. Ese día, el Comité Político de la UP rechaza de manera unánime la propuesta de Allende. Como se ha mencionado, la cuestión de la convocatoria a plebiscito se postergaría una y otra vez, hasta el último de los días del Gobierno de la Unidad Popular. Incluso, los testimonios del círculo cercano a la conducción gubernamental corroboran el que la cúpula militar golpista solicitó aplazar el anuncio presidencial, ante la comunicación que se les hizo de este paso a seguir. 20 años después, Novoa Monreal pondría a disposición pública el proyecto de nueva Constitución que se había elaborado al interior del equipo asesor presidencial, el que, aún cuando establece una ampliación de derechos, llama la atención por sus similitudes y cercanías con el constitucionalismo más clásico y liberal. El carácter revolucionario y altamente innovador de la experiencia chilena de vía al socialismo, no alcanzó a concretarse en un proyecto constitucional coherente con tal búsqueda.

5. A modo de conclusiones

El Gobierno de la Unidad Popular fue una experiencia histórica extraordinaria, referencial como proyecto de transformaciones en condiciones altamente adversas, sin perjuicio de lo cual avanzó y significó un aprendizaje duro pero enormemente valioso para las voluntades de cambio en todo el Mundo. También, fue una experiencia derrotada, inconclusa, crudamente interrumpida por el Golpe de Septiembre de 1973. Por lo dicho, ha sido analizada de múltiples formas, en sus aristas políticas, sociales, económicas, jurídicas, culturales. Sin embargo, en cuanto a los análisis de evaluación de ella, generalmente se la ha tendido a ver desde las dos perspectivas que fueron, además, las posiciones de diferencia interna que marcaron su trayectoria y desenlace: la posición más gradualista, de “consolidar para avanzar” e institucionalista (representada por el Partido Comunista, la minoría del Partido Socialista, una parte del MAPU, y el propio Allende, los sectores provenientes del Partido Radical), y la posición más rupturista, de “avanzar sin transar” e insurreccional (la mayor parte del Partido Socialista, una parte del MAPU, y desde fuera de la UP, el Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR). Dichas posiciones, como se señaló antes, tenían un correlato con la tantas veces repetida difernecia en el seno de las izquierdas, entre “reforma o revolución”. Sin duda a dicha presentación esquemática es posible formular una serie de matices, por lo pronto, por la propia dinámica que fue dándose en las diversas posturas que convivían en su interior, y por la convivencia de aristas gradualistas y rupturistas en prácticamente todos los actores que la integraron. La aparición y desarrollo de diversas formas de “poder popular” autónomo al Estado y a la conducción gubernamental, interpelaba a los distintos sectores, aunque de manera distinta en función de la importancia que le otorgaban al cumplimiento del Programa de la UP dentro del marco constitucional e institucional vigente.

Atendido aquello, aquí se ha intentado presentar una serie de problemáticas y conflictos del Gobierno de la UP, bajo la idea de “proceso constituyente”, esto es, un proceso que significa una mixtura entre ambas ideas: un conjunto de reformas con una perspectiva revolucionaria, en cuanto proceso rupturista y refundacional. O, dicho de otro modo, un proceso revolucionario que consta de múltiples reformas, sucesivas, crecientes, y acumulativas, que se realiza tanto dentro de las herramientas jurídicas vigentes, como a su vez, forzándolas, llevándolas a sus máximos posibles, y superándolas progresivamente.

Desde la perpectiva de la historia política y constitucional chilena, la interrupción de esta experiencia histórica significó a la larga la recuperación del hilo que se remonta a las primeras fases de la construcción republicana, y en particular, al régimen conservador-liberal de la Constitución de 1833 y la construcción del Estado oligárquico desde entonces. El Golpe de Estado, fue, así, un proceso destituyente del intento constituyente de la UP, a la vez que permitió a los conductores del ciclo constituyente posterior, un gran margen de acción, atendido el desenlace de alta violencia que implicó la destitución del Gobierno encabezado por el Presidente Allende.

De todas formas, mirado desde una perspectiva regional, la derrota de la experiencia de la Unidad Popular dejó entre sus aprendizajes, la crucial relevancia de lo constitucional en el marco de los procesos de transformación histórica, como se aprecia en el uso de los mecanismos de asambleas constituyentes y la vigencia y uso frecuente de la apelación a los procesos constituyentes, al activismo jurídico, y a la complementariedad entre las herramientas jurídicas y las políticas y de movilización social, en las experiencias históricas más recientes, en países de disímiles procesos de reemplazo constitucional, como los de Brasil, Colombia, Venezuela, Bolivia o Ecuador, o más en general, en el conjunto de luchas y procesos de transformación política de los pueblos de nuestra América y el Mundo actual.

Por: Héctor Testa Ferreira.

Textos citados y recomendados sobre la UP

«Cuando hicimos historia. La experiencia de la Unidad Popular«, Julio Pinto (Coordinador).
«Allende y la experiencia chilena. Las armas de la política, Joan Garcés. Reseña y última capítulo, acá.
«La frontera de la democracia: el derecho de propiedad en Chile, 1925-1973«, Juan Carlos Gómez Leyton.
Proyecto de nueva Constitución de 1973, Salvador Allende, y equipo asesor presidencial, fundamentalmente, Eduardo Novoa Monreal.
«La lucha de un pueblo sin armas (Los tres años del Gobierno Popular)«. Marta Harnecker.
«1970-1973: Dialéctica del poder popular chileno«, entrevista a Franck Gaudichaud.

Lista de reproducción de videos relativos al Gobierno de la Unidad Popular:

Héctor Testa Ferreira

Abogado. Investigador en temas de Nuestra América, Derecho Constitucional, y Historia y Teoría Política. Blog personal «Miradas desde nuestra América»