Elementos centrales para la comprensión del caso chileno (1810–2017).
Por Sergio Grez Toso
Resumen: Esta ponencia se propone trazar brevemente los lineamientos centrales del desarrollo político de Chile, desde el inicio del proceso independentista hasta nuestros días (1810-2017) distinguiendo cinco fases principales según las características de ciudadanía, desde la censitaria excluyente de las primeras décadas republicanas hasta la neoliberal actual, pasando por la ciudadanía liberal, la democrático liberal incluyente y la plebiscitaria incluyente. Los cambios en la ampliación o restricción de la ciudadanía -tanto formal como efectiva— se explicarán en función de las correlaciones de fuerzas sociales y políticas y sus respectivos modelos de desarrollo imperantes en cada uno de estos momentos históricos.
Nos proponemos trazar los lineamientos centrales del desarrollo político de Chile, desde el inicio del proceso independentista hasta nuestros días, distinguiendo cinco grandes fases, al interior de las cuales se pueden -y se deberían— diferenciar subfases o subperíodos que llevar a cabo un análisis más profundo: 1) ciudadanía censitaria excluyente (1810-1874); 2) ciudadanía liberal (1875-1925); 3) ciudadanía democrático liberal incluyente (1925-1973); 4) ciudadanía plebiscitaria excluyente (1973-1990); 5) ciudadanía neoliberal, formalmente ampliada, pero restringida por la creciente desafección popular (1990-2017).Explicaremos los cambios en la ampliación o restricción de la ciudadanía-tanto formal como efectiva— en función de las correlaciones de fuerzas sociales y políticas y los modelos de desarrollo imperantes en cada una de estas fases.
Postulamos como hipótesis que el predominio de las fuerzas sociales y políticas, ligadas a modelos de desarrollo orientados a una economía decididamente primario exportadora, han tendido a producir sistemas políticos excluyentes o con escasa base ciudadana, en contrapunto con el período de tentativa industrializadora, de máxima ampliación de la base ciudadana real.
Ciudadanía censitaria (1810–1874)La Independencia de Chile de la corona española tuvo un marcado sello aristocrático, tan o más acentuado que en otros países iberoamericanos. A pesar de que el proceso independentista supuso la inclusión de sectores populares -más por la fuerza que de grado— en tanto contingente de los ejércitos patriotas en lucha contra los partidarios del Rey, en ningún momento estuvo en peligro la dirección aristocrática del proceso. Si bien la masa popular provocó cierta inquietud a la elite en algunas zonas del país (centro sur principalmente) por sus comportamientos levantiscos como la huida masiva para evitar levas forzosas, la proliferación del bandidaje tradicional, incluso, la alimentación desde el bandidismo de guerrillas realistas, la hegemonía de la fracción patriota de la clase dominante se mantuvo en todo momento, a pesar de las fuertes luchas entre sus facciones que caracterizaron el período 1810-18312.Las bases del Estado nación que surgió de las guerras de la emancipación y de los conflictos sociales y políticos fueron el reflejo de la hegemonía aristocrática.
Luego de asentada la Independencia, en buena parte del territorio nacional -década de 1820— transcurrió un período de variados ensayos políticos que abarcaron desde el cesarismo hasta el liberalismo doctrinario más radical. Durante esta década, los representantes de esta última tendencia (los llamados “pipiolos”), que no rechazaban teóricamente la posibilidad de hacer de los sectores populares actores políticos con derechos y deberes ciudadanos, intentaron sentar los cimientos de una comunidad nacional más inclusiva e integrada, especialmente a partir de la Constitución liberal de 1828, en base a los principios de libertad individual, rechazo al despotismo y la “anarquía”, “preferencia por instancias colegiadas como los congresos, las representaciones regionales y provinciales, libertad de expresión y derechos civiles, valoración del sufragio, aunque censitario, aspirando a la construcción futura de un pueblo real capaz de asumir el destino nacional en sus manos”3.
Sin embargo, estas medidas, sumadas al relajamiento de los controles sociales que produjeron las guerras de Independencia y las disputas en el seno de la elite, terminaron exacerbando la paciencia de la clase dominante de la región central cuya cabecera estaba en la ciudad de Santiago. El desfase entre la elite gobernante -que representaba aspiraciones liberales, incluso, incipientemente democráticas— y las conservadoras clases dominantes, se hizo evidente. El conflicto se dirimió mediante una guerra civil. El triunfo conservador en la batalla de Lircay fue la base del poder constituyente que, en 1833, dio sustento legal a la dominación omnímoda y absolutista de esta misma facción de la elite a través de la Constitución de 1833, la más rancia, aristocrática, centralista y excluyente de la historia de Chile. La gran mayoría de la población fue descartada de la vida política activa mediante el sufragio censitario y la exigencia de alfabetización.
El control del restringido sufragio por el Ejecutivo a través de diversos procedimientos legales e ilegales, el extenso poder de veto del Jefe de Estado, su ausencia de responsabilidad política, las facultades extraordinarias que recibía el titular de esta función ante cualquier situación que pareciera amenazar el orden social o político, la organización del Consejo de Estado, la preponderancia del Senado con su comisión conservadora, eran otros tantos reflejos del carácter ultra elitista y excluyente del régimen político establecido a través de esta Constitución y de las prácticas políticas asociadas a ella.El sistema político que emergió del período independentista y se consolidó a partir de la década de 1830 constituyó, en el decir de Julio Pinto y Verónica Valdivia, una suerte de “ficción democrática” ya que:
“[…] en la idealidad el mundo político se ampliaba, aunque en realidad una gran mayoría de la población no cumpliera con las condiciones para ser ciudadanos activos. En esas condiciones, el poder real seguía radicado en los grupos dirigentes, los que asumían los intereses de la sociedad toda, levantándose como encarnación simbólica de dicha soberanía”4.
Este régimen político –marcadamente excluyente, incluso respecto de facciones de las propias clases dominantes que no integraban el bloque de poder hegemonizado por la aristocracia terrateniente y comercial de la zona central— respondía a las necesidades del modo de producción colonial primario exportador que se perpetuó en Chile hasta mediados del siglo XIX. No obstante su funcionalidad con los intereses de los sectores dominantes, engendró numerosas tentativas de levantamientos por parte de los derrotados liberales de 1830, además de nuevas guerras civiles -1851 y 1859— que lo debilitaron considerablemente5.
El bloque conservador que monopolizó el poder durante tres décadas, a pesar de su triunfo sobre los opositores en estas dos guerras civiles, se vio obligado a hacer concesiones, abriendo camino, a comienzos de la década de 1860, a un sistema político más consensual entre las distintas facciones de la oligarquía que comenzaba a formarse como resultado de la fusión de la antigua aristocracia de raigambre colonial y la burguesía en formación en el contexto de la modernización económica y el tránsito de la sociedad chilena desde el modo de producción colonial al modo de producción capitalista. La primera fórmula de gobierno de la nueva fase política fue la “fusión liberal-conservadora”, iniciándose una transición política que apuntaba a la constitución de lo que Tomás Moulian ha caracterizado como un “estado de compromiso oligárquico”6.
Luego de proceder a trasladar ciertas facultades del Ejecutivo al Parlamento y de instaurar un marco de competencia política regulada entre las facciones de las clases dirigentes, la “clase política” se apretó a ampliar el cuerpo electoral, incorporando sectores hasta entonces excluidos de la vida política institucional. La ciudadanía censitaria tenía sus días contados. Es preciso subrayar que esta transición política coincidió plenamente con la primera fase industrializadora que dio inicio a la transición del modo de producción colonial al modo de producción capitalista (1860-1880)7.
Ciudadanía liberal (1875–1925)En 1874, mediante una reforma constitucional, se dio por supuesto que los hombres mayores de edad que supieran leer y escribir, cumplían con el requisito de riqueza exigido por el “censo”. De este modo se instauró una suerte de sufragio universal masculino, temperado por las altas tasas de analfabetismo y la práctica masiva del cohecho por parte de los partidos de la oligarquía. El conjunto de reformas liberales de las décadas de 1860 y 1870 dio origen a lo que Moulian ha denominado acertadamente como una “democracia elitaria de negociación”, que entre 1861 y 1890, además de las reformas liberales ya mencionadas, efectuó la reforma de la ley de imprentas y el voto de las “leyes laicas” (de registro civil, matrimonio civil y cementerios laicos). No obstante, la mutación hacia un régimen más abierto no pudo culminar pacíficamente.
Una vez más, la salida a un gran conflicto político se dirimió por la fuerza de las armas. El proceso de traslado de poderes del Ejecutivo al Legislativo (expresión colectiva del poder político de la oligarquía), asociado al modo de reparto de la renta salitrera conquistada por Chile en la guerra contra Perú y Bolivia (1879- 1883), se zanjó en 1891 mediante otra guerra civil. La República presidencialista oligárquica fue sustituida por una República Parlamentaria (1891-1925) sui generis que significó la instauración de un sistema regulado y competitivo de “democracia oligárquica” con evidente capacidad de integración y cooptación de ciertas expresiones políticas populares (como el Partido Democrático). El presidencialismo “portaleano” fue completamente anulado y sustituido por una forma de negociación entre las elites políticas –el parlamentarismo— que hasta 1924 aseguró a las distintas facciones oligárquicas un reparto pacífico de las cuotas de poder y de la riqueza salitrera a través del control colectivo y regulado del aparato estatal.
La República Parlamentaria fue la belle époque de la oligarquía chilena, beneficiaria del boom salitrero y de las generosas exenciones tributarias y préstamos a bajísimo interés real, que, a través de su manejo del aparato estatal, se concedió sin miramientos a expensas de las clases medias y de los sectores populares. La “cuestión social” se desarrolló a extremos que pusieron en peligro al propio modelo de dominación. Las demandas populares fueron ahogadas en sangre en 1890, 1903, 1905, 1906, 1907, 1919, 1921 y 1925.
A pesar de las masacres perpetradas por las Fuerzas Armadas y policiales, el movimiento obrero se fortaleció, las organizaciones sindicales se extendieron por todo el país y surgieron nuevas formas de representación política de los trabajadores. Hacia el término del ciclo de matanzas obreras entre 1903 y 1907, las elites políticas e intelectuales comenzaron a intuir que era necesario una reingeniería política para contener, morigerar y canalizar adecuadamente el descontento proveniente de las clases populares. Esta reflexión de las elites gobernantes –acicateada por el ascenso del movimiento obrero— impulsó el voto de las primeras –tímidas— leyes sociales (entre 1906 y 1919), culminando en la aprobación de una frondosa legislación social en 1924 y en la adopción de una Constitución democrático-liberal de corte presidencialista en 1925, como bases del “Estado de compromiso” y de un “Estado asistencial”.
Ciudadanía democrático liberal incluyente (1925–1973)En grandes líneas, esta fase corresponde desde el punto de vista económico a la tentativa industrializadora inducida desde el Estado y, en el plano socio-político, de la emergencia de las clases medias y populares como actores de primer orden. Aunque la Constitución de 1925 contemplaba algunos aspectos nominalmente democráticos como la elección de los poderes Legislativo y Ejecutivo mediante sufragio universal alfabeto y masculino de mayores de veintiún años, en la práctica, más de la mitad de la población siguió estando excluida de los derechos políticos duran- te largos años. Por otro lado, la legislación electoral que aplicó estas disposiciones continuó haciendo posible el cohecho (compra de sufragios) porque hasta 1958 se perpetuó la cédula electoral de partidos, lo que facilitaba enormemente el control de estos sobre los ciudadanos que habían “vendido” sus votos.
Con todo, mediante luchas sociales y políticas cruentas e incruentas, los sectores populares y progresistas lograron, entre mediados de la década de 1930 y comienzos de la década de 1970, una ampliación progresiva de la ciudadanía. Las mujeres ejercieron por primera vez el derecho a voto en las elecciones municipales de 1934, en la década siguiente comenzaron a ejercerlo también en las elecciones parlamentarias y en 1948 se estableció el sufragio femenino en las elecciones presidenciales, lo que se verificó a partir de 1952. El cuerpo electoral siguió creciendo hasta comienzos de la década de 1970 con la extensión del derecho a sufragio de nuevas categorías de personas: analfabetos y los mayores de 18 años. Estas medidas, más la abrogación en 1958 de la Ley de Defensa Permanente de la Democracia, que había mantenido en la ilegalidad al Partido Comunista desde 1948, más la instauración ese mismo año de la Cédula Única Electoral, que hizo prácticamente imposible el cohecho, junto a las reformas sociales y económicas de los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende (1964-1973), hicieron del breve período 1958-1973 el único de la historia de Chile en el que el sistema político se aproximó a los estándares universales de la democracia liberal.
Esta fue la culminación de un largo ciclo de democratización resultante de duras y costosas luchas sociales y políticas del movimiento popular y los sectores democráticos. No obstante, el modelo de desarrollo, basado en la sustitución de importaciones vía industrialización inducida por el Estado, colapsó tras un cuarto de siglo de crisis galopante (1948-1973), acarreando el derrumbe del sistema político democrático-liberal y la pérdida de derechos sociales de los trabajadores y vastos sectores de la población.
Ciudadanía plebiscitaria bajo régimen dictatorial (1973–1990)El sistema democrático-representativo dio paso a una ruda dictadura civil y militar. Por su parte, el modelo sustitución de importaciones vía industrialización orientado “hacia adentro” (mercado interno) fue reemplazado violentamente por un modelo neoliberal extremo enfocado “hacia afuera” (mercado mundial de materias primas)14.
La ciudadanía fue suspendida: el Parlamento y los partidos políticos fue- ron declarados “en receso”; los partidos políticos de izquierda fueron perseguidos, buscando la dictadura aniquilar a sus militantes más activos; todos los cargos representativos del Estado fueron llenados por designación directa de la Junta Militar de Gobierno quien acaparó las funciones ejecutivas y legislativas. Un proceso constituyente de características extremadamente autoritarias y excluyentes se desarrolló entre 1973 y 1980 bajo la conducción sin contrapeso de las autoridades militares y sus ideólogos y asesores civiles15.
La participación ciudadana quedó reducida a los plebiscitos organizados y controlados por la propia dictadura, en función de su exclusivo criterio, sin apego a norma jurídica ni constitucional alguna. Este fue el caso de los plebiscitos de 1978 (de “rechazo a la intromisión de las Naciones Unidas” en los asuntos nacionales), de 1980 (para aprobar o rechazar la Constitución prohijada por la dictadura) y de 1988 (para determinar si el dictador terminaría su “mandato” en 1990 o si este se prolongaría mucho más allá de esta fecha. Cabe precisar que existieron importantes diferencias entre los dos primeros plebiscitos y el de 1988. Los de 1978 y 1980 se efectuaron prácticamente sin contrapeso al poder de la dictadura: censura de prensa, la carencia de libertades públicas y el clima de terror imperante en el país hicieron de estas coyunturas casi meras parodias de legitimación del poder dictatorial. El plebiscito de 1988, en cambio, se desarrolló en un contexto muy diferente debido a la crisis económica de comienzos de aquella década, que había redundado en un prolongado y combativo ciclo de protestas nacionales contra la dictadura entre 1983 y 1987. Los opositores de todas las corrientes y tendencias se habían fortalecido; por lo tanto, el sector mayoritario fue capaz de oponer una sólida organización de vigilancia y control de los resultados electorales que impidió el fraude oficial.
Además, la oposición se benefició de una serie de apoyos o de manifestaciones de neutralidad favorable a sus planes, proveniente tanto del extranjero (Departamento de Estado de los Estados Unidos, gobiernos europeos, socialdemocracia y democracia cristiana internacional, etc.) como del propio país (Iglesia Católica) que obligaron a la dictadura a reconocer el triunfo opositor. La derrota electoral del régimen en el plebiscito de 1988 y en las elecciones presidenciales de 1989 fue ampliamente compensada por negociaciones con la oposición moderada que permitió a quienes habían sido los principales soportes y beneficiarios de la dictadura conservar importantes posiciones de poder (incluyendo al propio Pinochet), establecer un sistema político en el cual nada podría hacerse sin su consentimiento y, meollo de la cuestión, mantener el modelo neoliberal de economía y sociedad prácticamente incólume durante décadas16.
Ciudadanía neoliberal, formalmente ampliada, pero restringida por la creciente desafección popular (1990–2017)El sistema político resultante de las transacciones recién mencionadas asumió la forma de una democracia representativa sobre la base de la institucionalidad dejada por la tiranía (Constitución de 1980, leyes orgánicas constitucionales, leyes y disposiciones administrativas del período dictatorial). Este sistema ha garantizado durante tres décadas la mantención y consolidación del modelo neoliberal mediante políticas de contención social y pequeñas reformas destinadas a limar algunos aspectos particularmente irritantes para la mayoría de la población.
Si bien, desde el punto de vista formal, la base ciudadana actual es la más amplia de toda la historia de Chile (fue bajo la dictadura que el derecho a sufragio se extendió a las tropas y suboficialidad de las Fuerzas Armadas), un análisis más fino permite apreciar que la democracia se encuentra severamente limitada por una serie de disposiciones constitucionales y legales, además de prácticas políticas derivadas del nuevo contexto neoliberal.
Durante mucho tiempo el elemento antidemocrático más visible fue el sistema binominal de elecciones parlamentarias, vigente hasta 2016, que permitió que los partidarios de la dictadura obtuvieran la mitad de los escaños parlamentarios con poco más de un tercio de los sufragios. De este modo, la derecha tradicional, a pesar de ser una minoría electoral, logró durante más de un cuarto de siglo una representación parlamentaria equivalente a la de sus adversarios, impidiendo prácticamente cualquier reforma que no contara con su beneplácito. Solo el cambio de este sistema por el proporcional D’Hondt permitirá, a partir de marzo de 2018, contar con un Parlamento algo más representativo del sentir ciudadano17, aunque sin llegar a garantizar el ejercicio de la soberanía popular porque esta se ve coartada por un entramado de disposiciones constitucionales como la existencia de un Tribunal Constitucional con atribuciones que lo convierten en una suerte de tercera cámara legislativa y los quórum supramayoritarios establecidos en la Constitución para la aprobación, modificación o derogación de ciertas leyes y disposiciones constitucionales claves en la preservación del modelo socio económico y el sistema político imperante. De esta manera se vulnera la regla de mayoría y la minoría sigue ejerciendo un derecho a veto impropio de un sistema democrático.
A lo anterior se suman los requisitos para ser elector o ser elegido, que dejan a miles de personas sin derechos políticos o los restringen por el solo hecho de vivir en el extranjero (en las elecciones municipales y parlamentarias) o, incluso, por ser dirigentes sindicales, además del sistema de reemplazo de las vacancias parlamentarias (no hay elecciones complementarias como hubo hasta 1973, puesto que, a partir de 1990, la decisión la toman las cúpulas partidarias)18.
A estas restricciones a la democracia, estipuladas explícitamente en la Constitución y en las leyes, deben agregarse carencias como la inexistencia de normas constitucionales que establezcan mecanismos que permitan la participación popular directa en la discusión y decisión de los temas que afectan de manera inmediata a la población pues no existe la iniciativa popular de ley ni el plebiscito de origen ciudadano. Tampoco existen mecanismos ciudadanos de revocación de mandato de los representantes populares (parlamentarios, concejales municipales, presidente de la república, etc.).
El procedimiento plebiscitario está extraordinariamente restringido en sus temas posibles, en su convocatoria y realización, de modo que, es práctica- mente inexistente (el último se realizó bajo la dictadura en 1989)19.Los factores enunciados, sumados a la coadministración del modelo por par- te del duopolio hegemónico, han dado como resultado una creciente desafección ciudadana respecto del sistema político. Mientras existió el sufragio obligatorio y la inscripción voluntaria en los registros electorales (hasta 2012), la animadversión o indiferencia ciudadana se expresó en altas tasas de no inscripción (31 %), numerosas abstenciones (a pesar de las sanciones legales) y votos nulos o blancos, resultando de ello elecciones con menos del 50 % de participación del padrón electoral. A partir del momento -2012— en que el voto pasó a ser voluntario y la inscripción en el padrón electoral fue automática desde los 18 años, se produjo un aumento vertiginoso de la abstención, que oscila actualmente entre el 50 % y el 60 %.
De este modo, por ejemplo, Michelle Bachelet fue elegida para su segundo mandato presidencial (2014- 2018) con apenas un 5 % del cuerpo electoral, Sebastián Peñera, también para un segundo período presidencial (2018-2022) con alrededor del 27 % de los electores potenciales y la mayoría de los parlamentarios con porcentajes aún menores.ConclusiónDurante dos siglos de vida independiente, Chile ha experimentado una ampliación progresiva de la base ciudadana formal de su sistema político. A partir del último cuarto del siglo XIX, la ciudadanía censitaria oligárquica, excluyente y ultraelitista de las primeras décadas republicanas, dio paso a una progresiva incorporación de sectores medios y populares a la vida política mediante la instauración del sufragio universal masculino de los alfabetizados.
Durante el siglo XX, la democratización de la sociedad, lograda mediante costosas luchas sociales y políticas, permitió la ampliación de los derechos políticos a las mujeres, analfabetos y mayores de 18 años. Es importante señalar que estos hitos en la ampliación de las bases ciudadanas del sistema político chileno coinciden con la implementación de un modelo de desarrollo que apuntó a la sustitución de importaciones mediante una industrialización estimulada desde el Estado, lo que suponía una mayor inclusión política, social y cultural de los sectores excluidos bajo la dominación oligárquica tradicional.
Aunque el largo interludio dictatorial de fines de siglo (1973-1990) no logró revertir este proceso, creó las condiciones para que el nuevo sistema político vigente a partir de marzo de 1990, a pesar de ser formalmente el más inclusivo de la historia de Chile, tuviera una base ciudadana efectiva más restringida que el sistema que colapsó en 1973. La persistente y creciente abstención electoral es tan solo uno de los elementos de este fenómeno. También lo son la baja adhesión de la ciudadanía al régimen democrático (una de las más febles de América Latina) y el gran desprestigio de los políticos profesionales y de casi todas las instituciones del Estado (Gobierno, Parlamento, Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Fuerzas Armadas y policiales, etc.). Por sus características esenciales, el sistema político vigente en el Chile actual puede ser definido como una democracia, tutelada, restringida y de baja intensidad en la que se mantiene el andamiaje institucional de la dictadura y en el cual la democracia se limita a una mera cuestión procedimental bajo hegemonía y vigilancia de los “poderes fácticos” (gran empresariado y Fuerzas Armadas), pues ha sido vaciada de su contenido esencial, la soberanía popular.
Cabe señalar, por último, que las últimas dos fases -la de ciudadanía plebiscitaria bajo régimen dictatorial (1973-1990) y la de ciudadanía neoliberal, formal- mente ampliada, pero restringida por la creciente desafección de la población (1990- 2017)— coinciden con el modelo de desarrollo neoliberal a ultranza. Sus diferencias se explican por las características de las subfases de este modelo, puesto que la primera de ellas correspondió a la de su implantación mediante terrorismo de Estado y virtual supresión de la ciudadanía. La segunda subfase (desde 1990 en adelante) ha sido la de consolidación del modelo neoliberal mediante políticas de desmovilización popular, clientelismo sectorial, correctivos “sociales” y represión de los movimientos sociales cuando estos desbordan los estrechos márgenes de tolerancia existentes en el Chile actual.
