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Uruguay: PROGRESISMO O NEOLIBERALISMO – La Seguridad Social en la encrucijada

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Claridad número 59, Uruguay

Escribe: Ec Carlos Viera

La seguridad social, tema de muy alta sensibilidad ciudadana, está nuevamente en la agenda política. Por nuestra parte nos parece oportuno realizar tres miradas, abarcando el pasado, el presente y el futuro del sistema.

Una mirada hacia atrás nos muestra el proceso de deterioro en las últimas décadas del siglo pasado, caracterizado por la aguda e incesante pérdida del poder adquisitivo de las jubilaciones, de la mano de ajustes anuales por debajo de la inflación, la que en aquellos tiempos era de magnitud considerable. La crisis generada por el estancamiento económico golpeaba de esa forma a un sector de la población que no podía defender sus derechos mediante el uso de medidas gremiales.

Pero en 1989, el triunfo del plebiscito constitucional corrigió, de allí en más, semejante injusticia, ya que determinó que las pasividades aumentaran anualmente en el mismo porcentaje que lo hicieran los salarios en el año anterior.

La mera posibilidad de que las pasividades no siguieran perdiendo poder adquisitivo provocó alarma entre quienes miraban el tema desde un enfoque neoliberal.

Prontamente, la sustentabilidad financiera del BPS, se instaló como un problema grave.

En 1995, se impuso como gran solución el cambio estructural de inspiración chilena que plasmó las AFAPs.

Fue un cambio basado en un enfoque privatizador, pro  individualista, limitador de la solidaridad. Introdujo con fuerza la idea de que las prestaciones de pasividad tenían que guardar la mayor equivalencia posible con los aportes realizados en actividad por cada trabajador en su vida como activo.

Se argumentaba que de esta forma se terminaría con lo que se llamaba déficit del BPS (que no era otra cosa que el aporte estatal al sistema) y, yendo al plano individual, las jubilaciones serían más altas que las que brindaría el “ineficiente y quebrado BPS”.

Transcurridos 25 años, más que suficientes para evaluar un sistema, es pertinente afirmar que su implantación fue un rotundo fracaso.

En primer lugar, causó un deterioro grave en el equilibrio financiero del BPS, el que, a su vez, tuvo un arrastre negativo sobre las cuentas del Gobierno Central, constituyendo un factor adicional en la aguda crisis financiera, que soportó el país en los años 2001-2002. Cabe preguntarse si alguien, en su sano juicio, podía sostener que el equilibrio financiero de una institución (en este caso BPS) iba a mejorar, a largo plazo, si a esa institución se le reducían, a corto plazo,  más de la cuarta parte de sus ingresos genuinos por aportes, los cuales comenzaron a transferirse a las AFAPs en partidas anuales crecientes a medida que se iba incrementando el número de trabajadores obligados a afiliarse.

Los hechos coincidieron con la lógica más elemental, ya que el BPS, como todos sabíamos, tenía que seguir pagando los mismos montos por pasividades y otras prestaciones. Pero la irracionalidad fue subiendo de tono porque para “tapar el agujero” en el BPS, se forzó por ley a las AFAPs a colocar en Bonos del Tesoro, un alto porcentaje de los fondos que recibía del BPS. O sea que el Estado pasó a tomar en préstamo su propio dinero, pagando a las AFAPs los intereses. Ergo, esa mayor carga de intereses aumentó el déficit del Gobierno Central.       

En suma, una evaluación costo-beneficio muy negativa. Se incrementaron peligrosamente los costos concebidos para el corto plazo y nunca se obtuvieron los beneficios concebidos para el largo plazo.

Y el fracaso también alcanzó al plato fuerte del cambio de sistema, consistente en la capitalización individual del 50% de los aportes de los trabajadores. En efecto, en vez de una mejor jubilación por ese tramo de aportes administrado por las AFAPs, la mayoría de los trabajadores se enfrentó a la perspectiva de una jubilación inferior a la que hubieran obtenido en el BPS de no haber sido obligados a afiliarse a una AFAP. De hecho, el promedio de las rentas jubilatorias que perciben los actuales jubilados por ese tramo es de $ 7.000. El movimiento llamado “los cincuentones” puso de manifiesto dicho fracaso y logró que el Gobierno del FA dictase una Ley que permitió revertir los efectos de la afiliación a quienes lo solicitaran por sentirse afectados.

Fue también fracaso la presunta competencia entre las compañías de seguros que otorgarían la renta a partir de la capitalización individual. Se retiraron del negocio, quedando sólo el Banco de Seguros del Estado. Y allí quedó evidenciada otra arista del descalabro, ya que, entre la opción de salvaguardar la integridad financiera del Banco de Seguros o mejorar las rentas jubilatorias, se optó por lo primero, decretando una reducción en la tasa de interés técnica a los capitales acumulados en las AFAPs a efectos de determinar la renta vitalicia.

Por lo expuesto, cualquier propuesta de cambio no puede soslayar el análisis de los resultados obtenidos con las AFAPs y compararlo con lo que hubiese ocurrido sin su presencia. Pero esto que parece tan racional, no está presente en la conversación.

Ahora, que el tema se replantea con inusual dramatismo, instalándose otra vez la amenaza de la insustentabilidad del sistema, constatamos que, ni los integrantes de la coalición de gobierno, ni los afamados técnicos (los designados para liderar la Comisión son los mismos que actuaron en 1995) nadie se hace cargo de semejante fracaso e insisten en la misma idea reduccionista, cargada de ideología.

Una mirada del presente, nos lleva a preguntarnos cuál es el principal problema del PBS. Sobre la base del financiamiento tripartito, los últimos datos no justifican el dramatismo con que se plantea el tema, aun cuando se ponga énfasis en el equilibrio financiero.

Considerando las cifras de los años 2018 y 2019 (últimas disponibles sin efectos de la pandemia) surge que el BPS debe dedicar el 21% de sus ingresos por aportes a la atención de prestaciones no contributivas de enorme importancia social, tales como el seguro de desempleo, seguro de enfermedad, asignaciones familiares, pensión a la vejez, las coberturas por maternidad-paternidad, incapacidad, etc, lo que estaría justificando, aún en la lógica de la equivalencia, el financiamiento tripartito: trabajadores, empleadores y Estado. Así lo es en la mayoría de los países del mundo que no confunden un sistema de seguridad social con una compañía de seguros.

Pero desde el momento que la preocupación no parece ser otorgar más y mejores prestaciones no contributivas, sino que se centra en la magnitud del aporte estatal para las contributivas, y en tanto los aportes patronales han tenido un proceso de reducción del 15% al 7,5% (muy baja en relación al promedio mundial, en Brasil es del 28%) es claro inferir que se tiende a hacer recaer el financiamiento sobre los trabajadores en actividad, extendiendo la edad jubilatoria y reduciendo el monto inicial que se percibe al jubilarse, lo que se llama ”tasa de reemplazo”

Analizando las cifras, surge que el aporte de trabajadores y empleadores cubre un 74% del pago de prestaciones del BPS, pero figuran cubriendo solo el 61% del gasto total del BPS porque éste incluye el dinero transferido a las AFAPs y los gastos de gestión. O sea, si las AFAPs no existieran tendríamos que los aportes de trabajadores y empleadores cubrirían 74% del gasto total del BPS y el aporte estatal bajaría del 39% al 28%. Pero además, si se considerara el IASS como aporte interno del sistema, ya que lo pagan los jubilados, el aporte neto de Rentas Generales sería del 22%.

En tal caso, aplicando la transferencia legal de 7 puntos del IVA, el BPS arrojaría superávit. Dicha afectación del IVA podría reducirse a 4,5 puntos y se obtendría un resultado equilibrado para el BPS.

Desde el Gobierno y desde ciertos medios de comunicación se suele alarmar con el alto gasto en seguridad social, tomando el gasto bruto del BPS, el cual, con AFAPs, se ubica en el 12,4% del PBI. Es engañoso, porque lo relevante es considerar el gasto neto que se ubica en 4,9% s/PBI, luego de restar 7,5% s/PBI correspondientes a los aportes de trabajadores y empleadores. Si además tenemos en cuenta el IASS, la aportación neta baja al 4,3% del PBI.

Al respeto deben quedar bien en claro tres aspectos. Primero que ese nivel de gasto está inflado por el dinero transferido a las AFAPs, que representa 2% del PBI anual. Dicho de otra forma, las AFAP desangran al BPS, quitándole ingresos, pero además, como la transferencia se contabiliza como gasto, se propaga la idea de que existe un elevado nivel de gasto atribuible a elevadas prestaciones.

En segundo lugar, son frecuentes las exoneraciones de aportes para paliar situaciones críticas (por ejemplo emergencia climática que afecta a algún sector), lo que resta aportaciones al BPS, que alcanzan en promedio anual al 0,4% del PBI, sin considerar las otorgadas en la pandemia. No se trata de objetar dichas exoneraciones, pero si es indignante que se las cargue a los trabajadores.

En tercer lugar, aun considerando el gasto bruto, no estamos ante un gasto público exorbitante. El gasto público total ronda el 30% del PBI y sería 28% sin AFAPs. La seguridad social es un ítem importante (sería 10,5% sin AFAPs) como lo es la salud y la educción. En ellos tiene que gastarse porque lo que está en juego es el nivel de vida de la gente. Dicho nivel de gasto público es consistente con estándares internacionales, en todo caso por debajo, ya que en Argentina y Brasil promedia en el 35% y en los países europeos en el 40%, siempre hablando con referencia al PBI.

Entonces, afirmamos que, en todo caso, el problema radica en la existencia de las AFAPs. Fue un instrumento fallido, e ideológicamente sesgado.

Con sana autocrítica, el FA debería reconocer que fue un error no revertir la esencia antisolidaria del nuevo sistema. Se podría haber hecho gradualmente, sin lesionar derechos adquiridos, habilitando un sistema complementario para situaciones especiales (como igual se tuvo que legislar a la postre para los “cincuentones”). Al no hacerlo, permitió que en la campaña electoral de 2019 le enrostraran un déficit fiscal, que en buena medida era explicable por el capricho ideológico que fueron las AFAPs.  En efecto, sin las AFAPs el déficit fiscal del 4.3% del PBI, hubiera sido del 2,3% (a nivel mundial se considera normal del 2,5%) sin considerar los montos retornados desde las AFAPs al gobierno por los “cincuentones” que no descontaron del déficit ya que se computaron al margen, constituyendo un fideicomiso.

Tanto en el planteamiento del problema como en la solución que se esboza, parece ser que lo que molesta es la potencialidad solidaria del sistema y se lo quiere subsumir en una lógica nítidamente capitalista, donde el BPS pasaría a brindar prestaciones acordes con los aportes, procediendo igual que las AFAPs.

Los que reivindicamos la solidaridad y la redistribución del ingreso si no remarcásemos esa diferencia, ubicándonos en la antítesis de esa posición, estaríamos resignando, no solo el avance en bienestar de la gente, sino también el avance en la toma de conciencia colectiva.

En una mirada hacia adelante, podemos debatir sobre cómo mejorar el sistema poniendo énfasis tanto en las prestaciones como en los aspectos financieros, pero dejando en claro que antes de encarar ajustes en los parámetros del sistema, en clave de izquierda, hay tres conceptos relevantes: el empleo, el salario real y la formalización laboral. Decirlo con autoridad, porque en los 15 años de gestión del FA, los problemas financieros del BPS se atemperaron debido a la evolución muy positiva de esas tres variables.

Pero dejemos claro que sin perjuicio de que el sistema no está en crisis en la actualidad, es siempre saludable, discutir propuestas tendientes a mejorar su eficacia y sustentabilidad en el largo plazo.

Como bien lo afirma el Presidente de la Comisión, Dr. Saldain, “los uruguayos estamos viviendo más y mejor”. Admitamos que esa excelente noticia podría implicar que los trabajadores recibirán por más tiempo que antes su retribución jubilatoria y ello podría provocar un desajuste financiero a corregir con criterio de equidad. Pero ubiquemos esa preocupación en sus verdaderos términos. Una cosa es una adecuación gradual en los parámetros del sistema y otra cosa es una reforma estructural como reacción a la mejora en la calidad de vida. 

Por último, pero no menos importante, es preciso remarcar, que cualquier solución en ámbitos tan sensibles como el de la seguridad social, debería estar enmarcada en un proyecto de país para el largo plazo, en él que seguramente será ardua tarea lograr un acuerdo. Y en ese marco será insoslayable abordar el tema del impacto sobre el mercado laboral de la incorporación del avance tecnológico. Desde el progresismo opinamos que la mayor productividad debería socializarse y deberían ponerse sobre la mesa de discusión, temas como la jornada de 6 horas y la aportación de la robotización a la seguridad social, entre otros.

Tema aparte es la Caja Militar que arrastra una situación financiera que requiere un aporte estatal adicional del 1% del PBI, que representa un aporte estatal por beneficiario 6 veces mayor al del BPS. Esa magnitud del déficit por beneficiario se origina, por un lado, en la escasez de aportes (son solo el 10% del gasto) y por el otro, en privilegios en las prestaciones. Siendo injustificado y no admisible la existencia de dichos privilegios, es prioritario reformar la Caja Militar, pero más que un tema financiero, es hondamente ético.

Finalizando, tomando en cuenta estos datos y consideraciones, es indignante el planteamiento de la reforma planteada, invocando la no sustentabilidad del sistema, sin autocrítica sobre lo actuado, sin sustento técnico, sin encuadre macroeconómico, eso sí, con tremenda carga ideológica, que endiosa la teoría del ajuste permanente.  Es indignante que se implanten conceptos como que él de la no admisibilidad de la suba de impuestos a los ricos, o que es bueno para el país que los trabajadores aporten por más tiempo al aumentarse la edad jubilatoria y a la vez vean reducido su haber de pasividad. En el fondo, se pretende que esto se acepte con el argumento de poder reducir el ya menguado aporte estatal y de esa forma bajar aún más la carga impositiva a los que tienen más. Si el pueblo pierde su capacidad de indignación pierde su identidad y, en ese entendido, la izquierda tiene que ponerse en el lado del pueblo, esclarecer y confrontar radicalmente estos conceptos. No hay espacio para negociar el mal menor.

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