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El liberalismo y la desmercantilización de la seguridad social. Elementos para pensar esta reforma y la siguiente

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Claridad, Uruguay

Escribe Hugo Dufrechou

El debate sobre la actual reforma del sistema previsional ya está instalado plenamente en la agenda pública. Además de estar presente en artículos periodísticos, charlas y presentaciones, ocupó un lugar central en la plataforma reivindicativa del paro general parcial del PIT-CNT el día 15 de noviembre. La discusión se ha centrado en la forma en que se llevó adelante esta reforma, la comparación entre el nuevo régimen propuesto en el proyecto de ley y el actual, así como en los potenciales perjuicios o virtudes de la reforma. En este artículo, me gustaría comentar algunas nociones que están en el fondo del debate y del proyecto en sí, así como también discutir los pasos siguientes.

Quién se hace responsable de la Seguridad Social

Uno de los académicos más importantes que estudia los sistemas de bienestar en el mundo llamado Gosta Esping-Andersen[1], creó una tipología de Estados de Bienestar. Si bien toda categorización es discutible cuando se analizan realidades concretas, sus “mundos del bienestar” siguen siendo una referencia útil para pensar los sistemas de protección social. Esping-Andersen comentaba entonces que existen tres grandes tipos de arquitecturas de los estados de bienestar que se diferencian en el rol que se le asigna al mercado, las familias y el Estado. Los esquemas con mayor presencia estatal y que construyen su sistema de protección social (seguridad económica en la vejez incluída) en base a derechos ciudadanos son los creados por la socialdemocracia en el SXX. Estos esquemas garantizaban derechos sociales universales (salud, vivienda, jubilaciones y pensiones) con virtual independencia de la participación de los individuos en el mercado de trabajo. Es necesario destacar que se entiende virtual independencia porque se trataban de economías próximas al pleno empleo. El segundo tipo de esquemas es el Corporativista. Este modelo del bienestar es el inspirado en el modelo alemán que construye la arquitectura del bienestar como una responsabilidad tripartita de trabajadores, empleadores y el Estado. Estos tres sectores tienen la responsabilidad a través del diálogo social de financiar las prestaciones de seguridad social. Estos esquemas se basan fuertemente en la participación de las personas en el mercado de trabajo (uno tiene una jubilación después de pasar tanto tiempo trabajando de forma formal, es titular al derecho de asignación familiar, o es titular al derecho de atenderse en determinados centros de salud). Este modelo además, tiene una restricción bastante importante en las dimensiones del bienestar, dejando que las familias a su interna suplan necesidades que el sistema podría proveer, como por ejemplo los cuidados a la primera infancia o a la vejez  (lo que refuerza los roles de género siendo el varón el que se destina al mercado de trabajo formal y la mujer hacia los cuidados y la reproducción del hogar). El tercero de los modelos, es el Liberal. En este tipo de modelos, el principal responsable de asegurar las prestaciones necesarias para la protección social es el individuo. El Estado cumple un rol marginal, de asegurar ciertos niveles materiales de vida, inferiores a los necesarios para tener una vida digna según los estándares sociales. Esto es así, porque se entiende necesario generar incentivos que fomenten la participación en el mercado laboral la mayor cantidad del tiempo vital posible. En este tipo de esquemas agentes privados son responsables de brindar servicios sociales (por ejemplo administrando los fondos de ahorro previsional).

A partir de la crisis del sistema capitalista en la década del 70, la oleada de dictaduras (siendo la chilena particularmente importante), las crisis fiscales y de balanza de pagos en la década del 80 y el consenso de Washington y el salto al capitalismo de los países hasta ese entonces pertenecientes al bloque soviético, el desarrollo de los estados de bienestar se ha volcado hacia el régimen liberal. Entre 1981 y 2014, treinta países privatizaron total o parcialmente sus sistemas de jubilaciones y  pensiones. Uruguay, a su modo, no escapó de esa tendencia con la creación del sistema mixto. El objetivo de estas reformas era entonces mejorar las cuentas fiscales y la sostenibilidad financiera del sistema, desarrollar mercados de capitales al canalizar el ahorro social, generar mayores ingresos previsionales para los jubilados y pensionistas en el futuro. En 2018, dieciocho países habían revertido (más de la mitad) las privatizaciones[2]. Los beneficios prometidos no se habían cumplido, y la crisis financiera internacional de 2008 había generado grandes problemas en la sostenibilidad de las empresas administradoras.

Para el caso uruguayo, se puede constatar que las jubilaciones que pagan las AFAP son menores a las esperadas, que la sostenibilidad financiera del sistema sigue en deterioro, que no se desarrolló ningún mercado de capitales, y que los costos parafiscales producto de las pérdidas del Banco de Seguros del Estado por estar obligado a pagar las rentas vitalicias del régimen AFAP continúan. Todo esto, sin contar que los únicos claros ganadores en el régimen mixto han sido las propias AFAPs reportando una alta rentabilidad en comparación a otros sectores de la economía y a costa de las futuras jubilaciones de sus afiliados.

El nuevo régimen y la revancha del individuo

Uno de los aspectos centrales de la reforma en cuestión tiene que ver con modificaciones en el pilar de capitalización individual y la creación de mecanismos de ahorro individual complementario y voluntario.

En primer lugar destaca la incorporación al régimen AFAP de trabajadores y trabajadoras que hasta hoy no están comprendidos en el sistema mixto (trabajadores de cajas paraestatales, o con salarios inferiores a $71.726). Para tener una idea de dimensión, con datos del informe diagnóstico y del boletín estadístico de BPS de 2022 actualmente serían 400.000 personas. Si bien es necesario ver cómo evoluciona la cantidad de cotizantes en el futuro, la inclusión de esta cantidad cotizantes en el sistema AFAP no es nada despreciable.

En segundo lugar la modificación en el uso de los fondos previsionales por parte de las AFAPS. El proyecto incorpora el llamado Fondo de Crecimiento. El objetivo de este subfondo es poder realizar inversiones aún más riesgosas que antes. De esta forma, los ahorros previsionales de los trabajadores y las trabajadoras menores de 40 años irían al subfondo de crecimiento. A partir de los 40 años se irán transfiriendo en un plazo de 5 años al fondo de acumulación. A partir de los 55 años se transferirán los fondos del subfondo de acumulación al de retiro en un plazo de 5 años. A su vez se modifican los topes a inversión por rubro de acuerdo a cada subfondo. En el Proyecto hay tres modificaciones importantes. En primer lugar, el aumento en el tope para la inversión en valores de empresas uruguayas para el subfondo de retiro (hasta ahora no se podían realizar ese tipo de inversiones). La segunda es el aumento en el tope para invertir en organismos multilaterales de crédito en el subfondo de acumulación. Y el tercero es la creación de un nuevo rubro que admite la inversión en empresas extranjeras.

Los sistemas de capitalización generan algunas contradicciones en la interna de la clase trabajadora. Por un lado, es conveniente para ella que las inversiones generen buena rentabilidad para mejorar sus jubilaciones en el futuro. Por otro, puede llegar a favorecer inversiones que desde una mirada más amplia sean contrarias a sus intereses de mediano y largo plazo. Canalizar el ahorro de los trabajadores para financiar el monocultivo forestal, o empresas extranjeras, puede ser razonable en términos de la rentabilidad que pueden reportar en corto plazo, pero no lo son desde una perspectiva de desarrollo. A su vez, cuando se instala en nuestro país una empresa extranjera, desde el punto de vista de desarrollo se entiende conveniente si ella provee el capital y ayuda a incorporar tecnologías y conocimiento localmente. Si la empresa no tiene capital para instalarse, y precisa del financiamiento del ahorro de los y las trabajadoras, es poco razonable que venga a operar aquí.

El proyecto modifica la regulación del régimen de comisiones de las AFAPS (lo que configura la modificación de su única fuente de ingreso a cargo de los afiliados). La propuesta es que las comisiones no podrán ser mayores al 20% del valor de la comisión promedio del sistema, correspondiente al mes anterior. Esta modificación quita el poder de ente testigo a la Afap más barata, recortando la posibilidad de “hacer política” mediante AFAP República bajando sus costos.

Una última modificación de suma importancia es la realizada al régimen de “asignaciones de oficio”. Actualmente cuando alguien está en caja y cobra ingresos superiores a los $71.726 (aunque sea por una sóla vez en su vida laboral), es asignado a una AFAP para destinar parte de sus aportes. Cuando el trabajador no elige su AFAP, se le asigna una de oficio. La asignación se hace a la AFAP que cobre menores comisiones al manejo de los aportes del trabajador. Desde hace muchos años, la AFAP más “barata” ha sido República AFAP, y a partir de esto ha incorporado la gran mayoría de los aportantes al régimen AFAP (República AFAP concentra un 40% de los afiliados, Sura el 22%, Integración el 16% y Unión el 22%).

A partir de esta realidad la Asociación de AFAPS privadas (ANAFAP) desde hace mucho tiempo reclamaba un cambio normativo para poder aumentar su control en el mercado de AFAP sin tener que abaratar sus servicios. Este reclamo se ve contemplado de la siguiente manera. A las personas que comienzan a trabajar aportando a la seguridad social se les asigna una AFAP por defecto por un plazo de tres años (36 meses). La AFAP designada es producto de una licitación entre las Administradoras, donde se elige la AFAP que cobre menores comisiones (como actualmente). Pasados esos 36 meses, el afiliado puede elegir otra AFAP, o se le asigna una por defecto sesenta meses (5 años). La AFAP designada será producto de una licitación, pero ahora no se elige la AFAP que cobre menores montos de comisión, sino la que haya tenido mayor rentabilidad neta (lo que gana con las inversiones, restadas las comisiones) en sus inversiones en los pasados 36 meses. En caso de haber más de una AFAP que tenga la misma rentabilidad neta. Vencidos esos sesenta meses, vuelve a suceder lo anterior, abriéndose una posibilidad para que haya una nueva licitación en base a la AFAP con mayores rentabilidades netas pasadas.

Esto genera dos problemas. El primero es que si bien se entiende teóricamente el sentido de asignar la AFAP que genere más rentabilidad a la inversión (porque en definitiva hará que en el futuro sea una mayor jubilación), financieramente la rentabilidad en el pasado no determina la rentabilidad en el futuro. Es decir, en las inversiones financieras, el hecho de que les haya ido bien con las inversiones en los últimos tres años no asegura en nada que les vaya bien en los próximos tres dada la volatilidad del mercado financiero. El segundo de los problemas, tiene que ver con un mercado chico (sólo 4 AFAPS, 3 componentes de una cámara propia). Esto indica la posibilidad de que las tres AFAPS se pongan de acuerdo en las licitaciones para repartirse la cantidad de afiliados y agrandar su negocio.

El segundo elemento estructural que se quería comentar tiene que ver con los mecanismos de ahorro complementario.

Una de las conclusiones que han tenido los sectores impulsores de la reforma en la parte de diagnóstico, es que uno de los problemas con el financiamiento de la seguridad social, es la falta de ahorro de las personas. En función de estas conjeturas, el proyecto de reforma establece cuatro mecanismos de ahorro voluntario con destino al financiamiento de las jubilaciones. A los dos ya existentes, (el sobre aporte en las AFAP y los planes de capitalización colectiva de las Sociedades Administradoras de Fondos Complementarios de Previsión Social), se agregan dos nuevos. La posibilidad de generar planes de ahorro por empresa a través de convenios bipartitos y un plan de ahorro compulsivo a través del consumo.

El primero de los nuevos planes, significa acordar de forma bipartita la constitución de un fondo especial con sobre aportes personales y patronales (cuya cuantía sobre el salario sería acordada). Estos aportes irían a sociedades administradoras de fondos como las AFAPS.

El segundo componente, es el ahorro por consumo. En este plan, al pagar con tarjeta de débito y medios electrónicos, en lugar de recibir una exoneración de 2 puntos de IVA por la compra, o los nueve puntos de IVA de exoneración en restaurantes, se pagaría todo el precio del bien o servicio consumido, y el dinero equivalente a esos dos puntos se acreditará en la cuenta personal administrada por la AFAP.

Los últimos dos mecanismos de ahorro voluntario serán por defecto, esto es, no se le consulta al trabajador o trabajadora si quiere generar este ahorro. Si no quiere participar en estos planes de ahorro debe comunicarlo. Pero no todos los sectores de la población tienen una real capacidad de ahorro. De hecho, el 20% más pobre de la población tiene que endeudarse para poder consumir elementos de básica subsistencia. El 50% de la población, apenas puede ahorrar como máximo una tercera parte de lo que puede hacerlo el 10% de mayores ingresos. Estos datos son importantes, porque marca los límites a las propuestas de ahorro voluntario que tenga como fin financiar pasividades en el futuro. El mecanismo de ahorro por consumo tendrá un impacto inmediato reduciendo la capacidad de consumo de la canasta básica (aumentando un 2% todos los precios), pero no queda claro que ese ahorro pueda generar un aumento real y determinante en las pasividades a cobrar.

Está presente la discusión si estas modificaciones realmente alteran la estructura del sistema, y qué tanto benefician a las AFAP. Esto se da porque actualmente quienes integran el sistema mixto dividen sus aportes a la mitad entre Afaps y BPS. En el proyecto, 10 puntos porcentuales del ahorro previsional se destinarán a BPS (o una caja paraestatal) y los restantes 5 a las AFAPS. Esto quiere decir que intensivamente podrían cobrar menos dinero. Pero en términos extensivos, terminarán de incorporar el resto de los y las trabajadoras, podrán generar mecanismos para reducir la baja en los costos de administración, podrán tener mayor posibilidad de usar los fondos previsionales buscando mayor rentabilidad.

Los problemas de fondo

Los cambios generados en los regímenes de capitalización individual tanto obligatoria como voluntaria, refuerzan la responsabilidad individual para poder tener seguridad económica en la vejez. Si bien esto tiene graves implicaciones prácticas (posiblemente menores jubilaciones en el futuro), tiene una alta importancia simbólica. Las formas de organización de la sociedad deben estar alineadas con las formas que esta se da para asegurar sus derechos sociales. Colocar la capacidad individual en el centro, se hace a desmedro del fortalecimiento de mecanismos colectivos de solidaridad, pilar indispensable para pensar una sociedad más justa.

Es necesario tener esto en cuenta porque el proceso de reforma no se acaba con la votación de la ley. En la historia del Uruguay, se han discutido reformas previsionales a raíz del problema de insostenibilidad financiera (como ahora) en las décadas de 1930, 1940, 1960, 1970, 1980, 1990, y ahora. El común denominador en las reformas que buscaban mejorar financieramente el sistema fue el recorte de derechos previsionales (como ahora). Sin embargo estas reformas hicieron socialmente insostenible el sistema, debiendo generarse otras reformas en el medio (por ejemplo entre el acto N°9 de la dictadura y la reforma de 1995, el plebiscito de 198; entre la reforma de 1995 y la de ahora, la reforma liberalizadora de 2008). La clase obrera y el pueblo en su conjunto tienen la tarea entonces de avanzar programáticamente hacia la construcción de un modelo de protección social que sea capaz de garantizar bienestar afrontando los desafíos que tiene la sociedad en el futuro. Parte de las pistas para recorrer ese camino pueden estar en la noción de des-mercantilización del bienestar que trabaja Esping Andersen y que coloca como elemento de avanzada en los esquemas socialdemócratas. Esto es, generar un sistema basado en tributación progresiva general (paga más el que tiene y gana más) y se financian prestaciones universales independientemente de la vinculación de las personas con el mercado de trabajo. De esa manera se podría incorporar a la población trabajadora que está afuera del sistema (entre una cuarta y una quinta parte de la clase obrera está por fuera del sistema de seguridad social al trabajar informalmente), y a quienes no están insertas en el mercado de trabajo por desarrollar trabajo no remunerado para el sostén de la vida en sus hogares.

Las raíces de la clase obrera uruguaya, permiten tener confianza de que tal tarea es posible y realizable.

[1] Esping-Andersen, G. (1993). Los tres mundos del Estado de Bienestar. Alfons el Magnanim.

[2] Ortiz, Isabel; Durán Valverde, Fabio; Urban, Stefan; Wodsak, Veronika; Yu, Zhiming (2019) La reversión de la privatización de las pensiones: Reconstruyendo los sistemas públicos de pensiones en los países de Europa Oriental y América Latina (2000-2018). OIT. Extensión de la Seguridad Social. Departamento de Protección Social.

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