Héctor Vega
Factores estructurales que convergen en el déficit de la Caja Fiscal
I° Tributación
El déficit en la Caja Fiscal no puede ser saldado si no se produce una radical modificación del financiamiento del estado siendo los impuestos el factor fundamental. Por la magnitud de las cifras involucradas en cuanto se refiere a la recaudación de divisas sobre el exterior el sector de la minería debe considerarse de manera central.
1 La estructura tributaria limita los ingresos fiscales. Baste decir que en Chile quienes pagan impuestos son las personas, las empresas no pagan impuestos. Esto debido a que el impuesto corporativo, cuando se retiran las utilidades, se deduce del impuesto que pagan las personas, llamado Impuesto Global Complementario (IGC). Ese es el impuesto-crédito. La justicia tributaria determina la eliminación del sistema de impuesto-crédito, restableciendo en el debate la posibilidad de llegar como base de tributación de las empresas las utilidades devengadas. Pues bien, cuando las reformas de 2014 (gobierno de Bachelet) se concibieron dos sistemas impositivos, uno relativo a la renta atribuida con una tasa de 25% e integrado en 100% con el impuesto a las personas (Global Complementario), Art. 14 A de la Ley de la Renta y, el semi-integrado Art. B de la Ley de la Renta, con una tasa del 27% y un crédito de 65%, lo que se traduce en un pago final de los empresarios de 9,45%. Este último puede postergarse indefinidamente en la declaración del Impuesto Global Complementario (IGC) por lo cual, legal y prácticamente, se consagra un fondo de utilidades tributarias (FUT) –hoy se le denomina Registro de Rentas Empresariales. Con el sistema descrito la tasa marginal consolidada (impuesto de primera categoría más IGC) deviene 44,55%.
2 El gobierno y la oposición de la época mantuvieron parcialmente el impuesto crédito en la fórmula semi-integrada. Esta fórmula transaccional así como el impuesto-crédito antiguo no solo no produce ingresos tributarios, sino que, al tener este impuesto créditos (por contribuciones de bienes raíces, capacitación, donaciones, compra de bienes durables, entre otros), la recaudación resulta negativa, es decir, el Fisco recibe menos dinero que los créditos que debe otorgar. Además, por las utilidades retenidas (no distribuidas) el impuesto es temporal por el período desde que se declaran dichas utilidades, y por las cuales se paga el impuesto, hasta el momento en que se distribuyen dichas utilidades y el impuesto correspondiente (que es, precisemos, de propiedad de los dueños de las empresas, no del Fisco). En definitiva el sistema de semi integración consagra un menor pago de impuestos. En el sistema de renta atribuida el tributo corporativo es 25 % sobre las utilidades devengadas, el que en un 100% es descontable de los impuestos personalescon lo cual al ejercer el crédito se termina pagando 10% (= 35%–25%).
3 Con relación al FUT ya mencionado, este ha sido utilizado como un mecanismo de gastos ficticios de la empresa equivalentes al retiro de utilidades pero exentos del pago de impuestos: en síntesis, dicho Fondo generaba evasión de impuestos. Fenómeno que se observó en las sociedades de inversión que eran sociedades creadas con el ánimo de evadir impuestos y postergar de esa manera el Impuesto Global Complementario. Dichas sociedades no fueron creadas ni con un fin comercial ni industrial. De hecho esas empresas no habrían existido de no mediar la posibilidad de evadir impuestos. Agreguemos que nunca se tuvo claridad acerca del monto del FUT, misterio celosamente guardado por el Servicio de Impuestos Internos (SII). En la prensa se barajaba que el monto del FUT revenía a una suma que fluctúa entre 300 y 350 mil millones de dólares es decir 1,2 o 1,4 el PIB. Sólo presiones políticas explican la falta de transparencia en estas cifras. La opinión pública merece una explicación pues las empresas deben declarar todos los años dicho saldo y el monto de los créditos que corresponden.
4 Con los manejos ya descritos, se desvirtúa la función de financiamiento de proyectos de largo plazo y explica en definitiva que la inversión y formación de capital en Chile proviene de ahorro extranjero y del Estado de Chile. Por décadas las estadísticas de Cuentas Nacionales dan cuenta de una formación bruta de capital fijo que oscila entre un 20% y 25% del PIB proporción absolutamente insuficiente bajo todos los estándares de países que han llegado al desarrollo y financiado sistemas de seguridad social, donde las cifras de inversión se sitúan por sobre el 30% del PIB y en algunos países del sudeste asiático llega a 40%.
Las estadísticas muestran un rendimiento de los impuestos en que mientras el impuesto a la renta (corporativos) suma 38,8%, los impuestos indirectos, que golpean fuertemente a los sectores medios y más vulnerables de la población, suman casi 60% del total (IVA, 49,3% más 8,8% impuestos específicos). El monto total de los impuestos representa 20% del PIB. Se comentaba del estafador estadounidense Bernard (Bernie) Madoff que la plata que éste le sacaba a los ricos norteamericanos era más fácil que matar bebé focas a palos. En este caso se trata de defraudar a la población de ingresos medios y pobre con impuestos indirectos de 58%, imposibles de eludir, pues si el pobre en situación de calle va a comprar un pan, involucrando en ello 40% de sus ingresos diarios, deberá pagar 19% de impuesto. El rico o super rico gasta una proporción mínima de sus ingresos en consumo. En el caso de los empresarios siempre recurrieron a los fondos de pensiones administrados por las AFP en un negocio redondo pues los intereses son moderados y frente a las tasas de la eventual competencia, los bancos, la ganga es evidente. La reinversión de fondos propios nunca ha sido su opción privilegiada.
En definitiva, como lo hemos demostrado, el debate se centra sobre la tasa corporativa de 27%, pero ese no es el problema sino la base tributaria a la que se aplica dicha tasa.
5 Las exenciones tributarias se calcularon a comienzos de los 2000 en US $10 mil millones, las actuales recalculadas en 2020 por una misión de la OCDE y el FMI situaron el monto en US $5 mil millones. En todo caso representan 2% del PIB y aún se prosigue el debate por su eliminación.
Minería
6 La minería es un tema vedado por el entramado político que protege los regímenes y prácticas tributarias especiales de que disfrutan las compañías internacionales de la Gran Minería del Cobre. Dicho lobby se traduce en definitiva en el financiamiento de la clase política sin la cual dichos regímenes especiales no podrían mantenerse.
Es sabido que la principal vía que han utilizado las compañías de la Gran Minería del Cobre es la de organizarse como sociedades de personas. Para revertir esta situación debe dictarse una ley modificatoria o interpretativa del artículo 200 del Código de Minería que autoriza constituir sociedades contractuales mineras en el sentido que sólo pueden adoptar tal forma societaria aquellas empresas que tengan una producción anual inferior a determinada cantidad de toneladas de cobre, de suerte que no quede otra alternativa a las grandes mineras que constituirse como sociedades anónimas.
7 En la actualidad la tributación minera señala una media de impuestos con una desviación típica elevada en 14 años (2006-2019) que no es representativa: 4324 millones de dólares y el royalty para el mismo período, 540 millones de dólares. En el mismo período, el 100% de los tributos representaron, 48,637 millones de dólares, divididos entre el impuesto a la renta 43.239,7 millones de dólares y el Impuesto específico 5398 millones de dólares, esto es 88,9% y 11,09% respectivamente en 14 años. Esta constatación revela un excedente de magnitud pero que no ha implicado inversiones en bienes industriales de mayor entidad la que con una visión macroeconómica pudiera generar rentas de una entidad tecnológica más compleja. Eso implica entrar en la cadena de valor del cobre en puestos del mercado de mayor complejidad pues desde allí se maneja la demanda del mercado de cobre refinado lo que permite resguardarse de las continuas oscilaciones de precio del mineral en el mercado mundial y aún invertir en ramas no-cobre.
8 Las pérdidas en los mercados de futuro del cobre tienen repercusiones en la tributación. Este ‘mecanismo’ ha sido utilizado en los años en que las utilidades han sido importantes debido al alto precio del cobre, por lo que el método más efectivo para reducir y hacer desaparecer las utilidades y no tener que pagar impuestos a la renta, consiste en obtener cuantiosas pérdidas en los mercados de futuro del cobre. Para realizar estas pérdidas, se vende una cierta cantidad de opciones de cobre a un precio determinado, comprando posteriormente esas mismas opciones a precios superiores de veinte o más por ciento. Esto genera una pérdida contable para la filial minera chilena, pero que se transforma en una utilidad para la empresa extranjera que efectuó la compraventa de opciones de futuro, la que necesariamente debe ser otra filial de la casa matriz de la empresa de un país o isla con paraíso fiscal.
9 Royalty. El royalty nunca ha sido una materia bienvenida por nuestros políticos pues los coloca en entredicho con sus donantes de campaña. Situación que hoy es de dominio público y que se ventila en tribunales. El verdadero significado del Royalty, el cual en la acepción universal reconocida por las legislaciones del mundo es un derecho sobre el mineral extraído independiente aún de su venta. Esto ha sido controvertido existiendo propuestas que se refieren al cobro ad-valorem del mineral que se exporta, otros se refieren a un cobro asociado a la ley de corte (relación entre reservas y recursos) y por tanto a la ley de fino del mineral. Cualquiera que fuere la opción esta deberá desmarcarse del actual ‘royalty’ negociado en un régimen de invariabilidad con las compañías y el estado donde se definieron períodos de 12, 15 y hasta 20 años con tasas alternativas dependiendo del artículo transitorio que las compañías acordaron, de 0% o 4%. Según comentarios de la época el grueso de las empresas mineras se acogió al artículo 3 transitorio, el cual fijaba la tasa de impuesto en 4% según lo establecido en el artículo 11 ter de la Ley de Royalty, y 12 años de invariabilidad, contados desde la modificación del contrato o desde la puesta en marcha del proyecto. Este esquema ofrece como beneficio, la rebaja del 50% del impuesto específico los años 2006 y 2007.
10 Reembolso de préstamos ficticios. La práctica demostró que las matrices de las mineras depositaban cuantiosos recursos en un banco de un paraíso fiscal y éste aparecía como otorgando un crédito a la filial chilena de aquella matriz extranjera. De ahí se seguían dos consecuencias negativas para el país: primero, las utilidades se remesaban al extranjero, disfrazadas del pago de intereses que sólo pagan un 4%, y en segundo lugar se reducían así artificialmente las utilidades en Chile, pagando en definitiva menos impuestos. Se consagraba así la transformación del impuesto adicional de 35% en un impuesto del 4%.
Finanzas Públicas
Como hemos dicho la esencia de la justicia tributaria determina la eliminación del sistema de impuesto-crédito, restableciendo en el debate la posibilidad de llegar como base de tributación de las empresas las utilidades devengadas. Las discusiones del pasado en el Congreso (así como un fuerte y activo lobby) han dejado en claro que para los dueños de las empresas los retiros y distribuciones no constituyen renta. Una mirada al exterior señala que las tasas de impuesto a la renta de las economías de la OCDE se aplican sin ambigüedades en sistemas desintegrados.
En definitiva la integración representa un beneficio destinado a las empresas pero no a las personas naturales que se consolida con los gobiernos de la izquierda oficial y la derecha. Como ya se ha dicho un impuesto único sin integración revertiría esta situación pues con ello se eliminan eventuales planes de evasión y elusión tributaria donde el FUT ha sido uno de los mecanismos preferidos en décadas anteriores. Esa propuesta no está en la agenda de la clase política.
Es innegable que los grupos económicos, cabezas visibles del capital transnacional que goza en el presente de importantes privilegios tributarios han jugado un rol fundamental en el statu quo que hemos vivido desde la llamada “transición a la democracia”. Vastas capas de la población hoy carecen de representación y de opción política. Las opciones se reducen a un cambio de equipo de la misma clase política bajo formas diversas.
En el presente, con los compromisos contraídos parcialmente con el programa de educación de los estudiantes, salud, erradicación de campamentos, pilar solidario de las pensiones, etcétera, no cabe otra posibilidad de financiarlos con un cambio de sistema donde la reforma tributaria, no la integración, juega un rol central. El programa por el financiamiento de los Bienes Públicos básicos (educación, salud, vivienda, pensiones) y los compromisos adquiridos en la COP de París en relación al calentamiento global así lo exige. Todo ello va de la mano de transferencias capitales para una población que ha vivido 47 años (17 en dictadura y 30 en la mal llamada democracia) y que hoy de pié lucha contra los abusos y reivindica su derecho a vivir en dignidad.
El extractivismo compensa el menor valor con mayor cantidad. Esta es una estrategia errada incapaz de transitar hacia un nuevo nivel de desarrollo industrial. Peor todavía genera relación de desigualdad permanente en los intercambios con el mundo desarrollado.
Este tipo de relaciones debe ser enfrentado vencer las vallas estructurales que limitan el gasto en inversión y social. No basta esperar las alzas en el precio del cobre para financiar el crecimiento. Se requiere una hoja de ruta centrada en dinámicas productivas en el área de los Bienes Públicos capaces de generar un cambio social, enfrentar las metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, según un objetivo de temperatura del planeta de 1,5 °C, guiando los esfuerzos a un crecimiento verde capaz de impulsar el cambio de la matriz energética. Estos avances potenciarán la continuidad en el crecimiento desde el área minera hacia sectores industriales de la cadena de valor del cobre y otros minerales de exportación. Esto llevará a procesos de mayor rentabilidad del capital y por tanto de mejores empleos e ingresos dignos para los trabajadores. Conjunto de factores que sobrepasan la espera de alzas en el precio mundial del metal y que permiten enfrentar el alza de las tasas reales
