Héctor Vega
Las bajas pensiones otorgadas por el sistema de las AFP (1981) atentan contra los principios básicos de un sistema de seguridad social a saber, la garantía de un ingreso digno al trabajador y dependientes y de esa manera satisfacer sus necesidades imprescindibles. Rentabilizar sustentablemente el sistema y cumplir el objetivo de las pensiones programadas es inconcebible a partir de cotizaciones que no sobrepasan el 12% y que al llegar a la edad legal de jubilación no garantiza una tasa de reemplazo digna.
Un estudio anterior a la legislación recientemente aprobada demuestra que las tasas de reemplazo del sistema son bajísimas: 90,75% de los jubilados recibe alrededor de la mitad del sueldo mínimo, lo que representa entre un tercio y un 50% de los ingresos que recibían los afiliados a las AFP durante su vida laboral. Los hombres que cotizaban más de 30 años reciben pensiones de $596 mil y las mujeres $429. Los hombres que cotizaron 10 años reciben en promedio $369 mil y las mujeres $217 mil (Jorge Sepúlveda, 30 de diciembre de 2016. Emol.com). Enfrentados a bajas remuneraciones los titulares de las cuentas individuales recurrieron en muchos casos a la informalidad como fórmula compensatoria generando con ello importantes lagunas previsionales. Viciados de esa manera los niveles de demanda y oferta de trabajo, ausente la intervención del Estado como tercer pilar resultaba inconcebible generar en el sistema de las AFP fórmulas de solidaridad intergeneracional de los ingresos más altos hacia los ingresos más bajos.
Quedaba así sellada la suerte de un sistema que los directorios de las empresas administradoras y gestoras de los fondos de pensiones de las AFP concibieron desde el inicio como un negocio privado destinado a buscar rentabilidades financieras en los mercados de capital internos y externos, sin que existiera una relación entre las rentabilidades de la industria propiamente tal y la rentabilidad de las cuentas individuales de capitalización.
Para tener una visión más amplia del futuro de este sistema agreguemos un fenómeno (de alcance universal) de envejecimiento de la población por causa de una mayor esperanza de vida y reducción de la natalidad. Situación reflejada en las tablas de mortalidad (hombres y mujeres) destinadas al cálculo de las pensiones. En 1980 la tasa de dependencia era de 9% es decir que por cada 100 personas en edad de trabajar (15-64 años) había 9 personas de 65 años o más; 43 años más tarde, 2023, esa tasa se elevó tres veces a saber, 27,4%. Si extrapolamos para sostener a 100 adultos mayores se necesitan aproximadamente 365 trabajadores. Este fenómeno se intensificará en el futuro, agregando presión al sistema actual que no responde a las tendencias actuales de la sociedad y la economía.
En este marco donde la PGU (Pensión garantizada universal), a riesgo de aumentar la deuda del Estado, juega un rol central en la gradualidad de ejecución del sistema. A partir de 6 meses de publicada la ley los beneficios de la PGU cubren a los afiliados de 82 años y más; para los de 75 y 65 y más años los beneficios se concretarán en 12 y 14 meses respectivamente. Pese al fracaso de las AFP en otorgar pensiones dignas, la nueva legislación les entrega la administración y gestión de los aportes que en diciembre-enero 2024, 2025, sumaron la no despreciable suma de 186.405 millones de dólares; fondos a los que según la ley aprobada deberán incorporarse 6,5 puntos adicionales a la contribución (anterior de 12 puntos) para llegar en el lapso de 9 años (u 11 en su defecto) a un aporte del sistema de 18,5% en régimen. Período este último donde se supone que al aumentar la pensión autofinanciada, por efecto de los años cotizados, baja la importancia del aporte de la PGU.
La deuda del Estado, concebida como rescate de la industria de las AFP es función de la Ley de cumplimiento tributario. Por eso es útil conocer la importancia de la recaudación tributaria en Chile. El impuesto a las utilidades de las empresas es de una tasa de 27% en el sistema semi-integrado y de 25% en el sistema integrado. Representa el 17% de los impuestos recaudados. Sin embargo, el SII calcula que un 51,4% no es recaudado efectivamente lo que equivale a una brecha de 4,7% del PIB. El IVA corresponde a cerca del 45% del total recaudado, impuesto indirecto regresivo que en los países de la OCDE en promedio representa 20,2%. Con datos de 2022 la carga tributaria en Chile como porcentaje del PIB es de un 17,8%, por debajo del promedio de la OCDE que es de 34%.
Por tanto, este recuento de fondos disponibles para el rescate del sistema de la AFP involucra una revisión al alza de los impuestos recolectados por el sistema tributario. En ese sentido el principio consagrado en la industria de las AFP no se ha movido un ápice desde 1981 lo que implica según la lógica de la ley recientemente aprobada un cálculo cabal de los fondos del Estado que implica la salvación del sistema de AFP. La revisión de las tasas de mortalidad de hombres y mujeres pone una cuota de realismo en el examen crítico de las tasas de reemplazo que consagra el sistema actual de pensiones.
Para corregir en parte las lagunas del régimen tributario en Chile Claudio Agostini en CIPER postula un incremento en las tasas intermedias del Global Complementario y una reducción gradual del tramo exento (Ver propuestas de Claudio Agostini 22 octubre de 2024 en CIPER “El impuesto a la Renta en Chile y la OCDE: las tendencia en el mundo solo tienen sentido si quienes deben pagar impuestos realmente los pagan”). A lo que debería agregarse la eliminación del Gasto tributario que en el presente significa 2,4 puntos del PIB.
Por la magnitud de los fondos administrados por los directorios de las empresas de la industria de pensiones – como ya lo dijimos más arriba 185.405 millones de dólares – podemos imaginar no solo el potencial de gestión de los activos involucrados sino además agregando profundidad al mercado de capitales. En régimen la importancia de los fondos de capitalización individual más el 4,5% del empleador que va directamente a la cuenta de capitalización individual representa un 78% de la tasa de cotización final de 18,5% que debe completarse en un plazo de 9 años. Institucionalmente el Instituto de Previsión Social se encarga de la gestión y administración del seguro de invalidez y sobrevivencia (SIS) equivalente a un 1,5% así como el seguro de compensación por expectativa de vida a mujeres (el llamado Bono Tabla), 1% con el que se pretende equiparar en parte la situación de hombres y mujeres en el mercado laboral. El llamado seguro social (el SIS más el 1,0% del Bono Tabla) es administrado por el FAPP (Fondo Autónomo de Protección Previsional), institución que subcontratará la gestión de sus inversiones en Chile a uno o más operadores privados calificados, y podrá hacerlo para sus inversiones en el exterior. El FAPP además, cada dos años licitará la administración de la Cartera de Inversiones, con lo que se proyecta competencia en la oferta de comisiones y producto de ello una baja del monto.
La gradualidad de implementación del sistema permite no sólo programar la intervención del Estado sino que además corregir los valores de la PGU. Recordemos que aquellos que perciben una pensión base menor o igual a $762.822 mensuales, el monto de la PGU corresponderá a $224.004. El rango entre $762.822 a $1.210.828 será variable. Todos los reajustes destinados a cumplir con la meta del 18,5% de los aportes a las cuentas de capitalización están programados en el tiempo. La capitalización individual de 4,5% opera a partir del tercer año y el préstamo al Estado, 1.5%, para mejorar las pensiones de los actuales jubilados o aporte intergeneracional se pone en ejecución a partir del segundo año. El bono previsto vuelve a la cuenta del afiliado al momento de cumplir la edad legal de pensión incluyendo ajustes e intereses de la deuda del Estado.
Ninguna de las propuestas citadas permite llegar a un aporte por sobre el 20% monto que permitiría financiar un fondo capaz de elevar las actuales pensiones. Sin el aporte fiscal y la administración del préstamo para mejorar las pensiones actuales el sistema no se sostiene. Con ello, los legisladores, tanto de izquierda como de derecha, no solo abandonan la idea central de seguridad social que caracteriza a un sistema de pensiones, sino que además delegan toda responsabilidad en el Estado para salvar la existencia de la industria de pensiones. El Consejo Fiscal Autónomo (CFA) será encargado de vigilar las obligaciones del Estado (deuda), y de los parámetros que influyen en el cálculo de los fondos a saber, las tasas de retorno de los aportes de los trabajadores y la tabla de mortalidad. Sin embargo, con las actuales remuneraciones y los beneficios del sistema que tienen que corresponder al valor actualizado de los aportes individuales – ya influenciados por las lagunas laborales – siempre el Estado tendrá que endeudarse para financiar pensiones más o menos decentes. En el futuro las tasas de aquí a 25 años serán un tema recurrente así como el paulatino endeudamiento del Estado.
Una crisis permanente del sistema lleva por una parte a recurrir al encaje de las empresas administradoras y por otra, a una deuda del Estado que en dólares (valor observado al 16 de enero de 2025) se ha evaluado a 1,7% del PIB en régimen, esto es, US$ 4968 millones (ver publicación de Economía y Negocios | Reforma Previsional. El Mercurio, p. B3, 30 de enero de 2025). Es evidente que el incremento de los años cotizados por hombres y mujeres aumenta la importancia del pilar contributivo del sistema de pensiones. Pero eso no es posible a menos que se resuelva el problema del empleo (que se plantea no solo como un mayor nivel de empleo sino además como un mejor empleo), mayores remuneraciones, menores lagunas previsionales, es decir una serie de Bienes Públicos en su mayoría insuficientes en el Chile de hoy.
En la conciencia que un proyecto de seguridad social no puede quedar entregado a la lógica de las utilidades de los empresarios de la industria de pensiones debemos explorar otras vías que no repudien al interés de quienes en edad legal de pensionarse se retiran del mercado laboral. Por ello pienso que los fondos de pensiones deben quedar en manos de instituciones sin fines de lucro, con participación de trabajadores y empleadores en la administración de dichos fondos. Un sistema mixto con una combinación de capitalización colectiva con un pilar de reparto minimiza las incertidumbres y riesgos de la presión demográfica (envejecimiento de la población) y los vaivenes de la rentabilidad afectando con ello la viabilidad del sistema.
En el sistema de reparto puro las cotizaciones de los trabajadores activos financian directamente las pensiones de los jubilados (caso de Francia). En un contexto de envejecimiento de la población la viabilidad del sistema reposa en rentabilidades crecientes, situación presente en todos los sistemas propuestos, ya sea de reparto o de capitalización individual. En el caso de Chile esta dificultad puede enfrentarse mediante la formación de un Fondo de Pensiones del Gobierno o fondo soberano financiado con ingresos del cobre y contribuciones de trabajadores y empleadores. (En Noruego existe un Fondo Soberano financiado con los ingresos del petróleo). El Fondo así propuesto sería supervisado por el Banco Central y representantes de la sociedad civil.
Ahora bien, se puede argumentar que la existencia de la PGU es ya un respaldo financiero semejante al Fondo sugerido. No obstante, aparte de una cuestión de magnitud, el punto que aquí subrayamos es que las empresas privadas (AFP), que se hacen cargo de la administración y gestión de las cuentas de capitalización funcionan en base al lucro con lo que intención fundamental de seguridad social se distorsiona completamente. El sistema mixto aquí propuesto es tripartito en su gestión: Estado, empleadores, organizaciones de trabajadores. Aún en el sistema propuesto podrían elegirse gestores privados contemplando altos niveles de regulación y transparencia. El riesgo será compartido entre Estado, trabajadores y empleadores, contrariamente a lo que sucede actualmente en Chile donde el riesgo recae en el afiliado.
La tasa de retorno de los fondos de pensiones, y el aporte del Estado dan sustentabilidad financiera al sistema siempre que el mundo productivo sea capaz de entender las señales económicas que se emiten en función de metas productivas, conocidas y aceptadas por la población, los sectores productivos (minería, agricultura, industria, maderero, pesquero y comercio), los centros universitarios y técnicos de formación e investigación. Sin objetivos sectoriales, basados en sectores dominantes y modernos en la economía, como la minería, que irradie al sub sector minero industrial, hoy ausente en la envergadura que se impone en un país esencialmente minero, habremos fallado lamentablemente en la creación de un Fondo Público Soberano, capaz de fundar un sistema de administración tripartito con un componente de reparto capaz de garantizar un piso mínimo para todos.
La educación, la investigación al servicio de la estructura productiva, el medio ambiente y la descarbonización en un mundo que cambia de manera dinámica las prioridades que afectan al género humano, deben contribuir a la tarea colectiva que significa la realización de un sistema de pensiones basado en los principios de base de la seguridad social.
Santiago febrero 8, 2025
