Héctor Vega*
El manejo del presupuesto de la Nación y, en subsidio, el déficit fiscal fue el principal instrumento de financiamiento del gasto social e inversiones del área pública. El presupuesto se orientó fundamentalmente a la formación del Área de Propiedad Social (APS) y la Reforma Agraria. En el mediano y largo plazo los recursos provenientes de la nacionalización del cobre deberían financiar los planes de industrialización de la economía. Importantes reformas al sistema tributario contribuirían a financiar, desde el presupuesto nacional, el gasto en educación, salud y vivienda popular. Las carencias históricas en lo social apelaban al fortalecimiento y apoyo del sector privado en cada uno de los sectores mencionados.
Las remuneraciones del área social de la producción constituirían un elemento central de distribución del ingreso nacional. En la emergencia que no prosperara el financiamiento fiscal existía la posibilidad de recurrir al déficit fiscal. La magnitud del gasto social e inversiones previstas requería, no solo de reformas importantes en el plano tributario, sino al mismo tiempo eficiencia y permanente auditoría del aparato ministerial encargado de concretar las medidas enunciadas. En definitiva la realización de los programas productivos y el gasto social debía, en el mediano plazo financiar, en parte importante, la continuidad y desarrollo de dichos programas.
*Plan de emergencia, reajuste de remuneraciones, bonos e inversiones y déficit fiscal*
La política redistributiva del período (1970-1973) se concretizó en el Plan de Emergencia orientado al empleo de 70 mil trabajadores cesantes en el momento de asumir el gobierno popular y los esquemas sociales de los ministerios de Vivienda, Salud, Obras Públicas y Educación. El presupuesto como mecanismo programador debía compatibilizar las fuentes de financiamiento a la empresa, autofinanciamiento y rentabilidad de las inversiones y gasto. Correlativamente a los gastos existía un programa de ingresos corrientes y de capital. Los gastos del APS, más remuneraciones del aparato público y otros, determinaron el déficit programado de la actividad del Estado. Como porcentaje del Gasto Total, el déficit representó 25,5%; 23,6% y 17,9%, en los años 1971, 1972 y 1973 respectivamente.
Ninguno de los programas mencionados se cumplió durante los tres años de gobierno de la UP, lo que transparentó en el déficit de la Caja Fiscal. Se anulaba así el Gasto Fiscal como mecanismo de financiamiento de las empresas del APS. En el año 1971, el déficit real del reajuste de remuneraciones fue de un 113% superior al déficit programado por el Ejecutivo. En 1972, la situación empeoró pues el déficit fiscal total alcanzó 3,7 veces el déficit programado. En su conjunto, los reajustes y bonos compensatorios a los trabajadores del sector público, sancionados por cuatro leyes distintas, llegaron a representar 2,7 veces el déficit programado.
El bloqueo sistemático ejercido por la Derecha impidió financiar los gastos que involucraban las leyes propuestas. La ley de reajuste de remuneraciones del sector público y privado en 1972, incluía una serie de modificaciones al sistema tributario que no fueron aprobadas. En definitiva se obtuvo un 22,5% de financiamiento para el gasto acordado – no es un dato menor señalar que el proyecto de reajuste de 1971 se había financiado en apenas un 18,4%. Del total del déficit correspondiente al reajuste aprobado, 27,6% correspondía a proposiciones del ejecutivo y el 72,4% restante correspondía al desfinanciamiento en que se dejaba la ley al no aprobarse el financiamiento propuesto.
La firme convicción del gobierno de no perjudicar a los trabajadores, determinó un fuerte incremento relativo de los gastos corrientes y una disminución correlativa de los gastos de capital. En este período predominaban las consideraciones de emergencia antes que cualquier otra de largo plazo. El reajuste de remuneraciones durante 1972 fue financiado en 2 períodos: de enero a septiembre y de octubre al mes de septiembre de 1973. Esto significó un aumento del gasto fiscal, sobre lo originalmente previsto de 58%.
Sistemáticamente la inversión fiscal disminuyó a un 22,4 y 17,0 porcientos en los años 1971 y 1972, respectivamente. Esto es, niveles inferiores al promedio de los años 1964-1970, en que se registró un 26,9% El monto aprobado para 1973 de 25% se encontraba desfinanciado y las operaciones durante el año hacían prever que no se alcanzaría dicho nivel.
*Reformas al sistema tributario, recursos y realización de programas*
Las modificaciones al sistema impositivo propuestas por el Ejecutivo fueron rechazadas. El impuesto progresivo a los beneficios excesivos de las empresas con un capital superior a 100 sueldos vitales anuales en la primera categoría del impuesto a la renta, fue rechazado. Un rechazo parcial sufrió el recargo de un 30% al impuesto de primera categoría de las empresas con un capital superior a 500.000 escudos aprobándose sólo un 15% en aquellas empresas con un capital efectivo superior a 600.000 escudos. La supresión de la rebaja hasta un 20% de la renta imponible proveniente de la revalorización del capital propio, fue rechazada. Estos rechazos significaron que la ley de reajustes obtenía apenas un financiamiento del 22,5% del gasto acordado.
Otras modificaciones al sistema tributario también fueron rechazadas a saber, a los relativos a bienes raíces, créditos bancarios reajustables, tenencia de acciones, ganancias de capital, compraventa de bienes no esenciales y modificaciones al Código Tributario, et cetera.
Un examen de las fuentes de ingresos corrientes para el período 1970-1972, muestra una espectacular baja de los ingresos tributarios, de un 83,7% en 1970 a 69,7% en 1971 y 58,3% en 1972. Esta menor contribución se debía al rechazo por el Congreso de las modificaciones tributarias propuestas por el Ejecutivo y a la menor reajustabilidad por la inflación registrada según el índice de precios al consumidor al 31 de diciembre del año anterior. La contrapartida de esta situación fue un incremento de los créditos concedidos al Fisco por el Banco Central. En otras palabras, se reemplazaban los tributos por préstamos del Banco Central. Este mecanismo era necesario si se tiene en cuenta la disminución relativa que en el período afectó a los impuestos directos: en el total de los ingresos fiscales, estos representaron 21,7% del total, por debajo de los 24,3% de 1971 y a un 15,6% en 1972.
Situación financiera del APS
El déficit del APS se multiplicó entre 1972 y 1973 se multiplicó 8 veces, pasando de 21,8 a 175,8 mil millones de Escudos. El déficit era de tal amplitud que la relación entre gastos y empresas hacía prácticamente imposible programar un presupuesto de caja.
Cuadro 1: Situación financiera de las empresas del Área de propiedad Social y del Área mixta de la economía (millones de escudos
Ítems 1972 1973
Ingresos de operación 59.144,2 254.593,9
Gastos operacionales 73.803,6 346.535,8
Déficit operacionales 14.659,4 91.941,9
Déficit de capital 7.212,4 83.867,5
Déficit total 21.871,8 175.809,4
Fuente: Banco Central. Boletín. Noviembre 1973, p. 1164
Cuando el paro patronal del transporte y del comercio en octubre de 1972 se recurrió, como en otras ocasiones, a préstamos del Banco Central, antes que enfrentar a los asalariados a una disminución de sus ingresos. De esta manera se pretendía mantener al menos (políticas de redistribución) los ingresos de los trabajadores en su nivel equivalente a 1971. En la argumentación se mencionaba la ampliación de la reforma agraria y la formación y desarrollo del APS.
El gobierno impulsaba de esa manera una política de “hechos sociales irreversibles” a los que la oposición debía enfrentarse. Era una carrera dramática por consolidar cambios que, al operar sobre factores estructurales, implicaban un largo proceso de consolidación material y conciencia política de su significado. En esa área de modificaciones incidían los factores de distribución del ingreso. ¡Todo un programa de cambios estructurales que finalmente no prospero!
El presidente Allende señalaba obstáculos que de persistir ponían en serias dudas la planificación que su gobierno había elaborado para incorporar las empresas que formarían el Área de propiedad social. Alertaba además sobre el poder que opondría el empresariado contrario al Programa. En su Segundo Mensaje al Congreso, el 21 de mayo de 1972 advertía que, los empresarios detentaban gran cantidad de recursos financieros mediante los que podían aumentar su consumo y sostener su oposición sin acabar con sus empresas, mediante la liquidación de stocks, disminución de las inversiones, disminución del mantenimiento, reducción drástica de los créditos de consumidores, aumento de colocaciones y otros (Cfr. Mensaje Presidencial, p. XXIX, 21 de mayo).
Los desafíos eran inmensos, ODEPLAN, había elaborado un plan de 6 años, donde ya a esas alturas corría el riesgo cierto de no poderse cumplirse. El sector público debería contribuir con un 10% a la formación del Producto geográfico bruto, para en los próximos 6 años alcanzar a 30%. La construcción del APS incluía una serie de medidas –fuera de aquellas fijadas en la ley – entre las que se señala fijar las prioridades políticas, sociales y económicas; la capacidad de administración del Estado; la complejidad de efectos hacia arriba y hacia abajo en el sector; el comercio exterior como fuente de divisas; el comercio interior y organización del consumo popular. Esta última medida implicaba una redefinición de la canasta de consumo de las clases sociales como parte de la canalización de los excedentes esperados en la economía (Ibidem).
*El dinero*
En el período 1971-1972, se había producido un espectacular incremento del dinero en manos del sector privado que había llegado a un 152%, siendo mucho más importante la cantidad de billetes en manos de los particulares que los depósitos en cuenta corriente. En cuanto al dinero giral del Sector Público, en el mismo período había llegado a un incremento de 372%, fundamentalmente mantenido en Cajas de Previsión. Estas últimas tenían elevados saldos en Cuentas Corrientes. Dichas cuentas se contabilizaban como subsidiarias de la Cuenta Única Fiscal.
La cantidad de dinero en 1972 era de 5,7 veces la de 1970. Estadísticas calculadas en mayo de 1973, señalaban que en el curso de 12 meses se había llegado a un 220,3% de la cantidad de dinero. Estimados de la SOFOFA mostraban que de seguirse el ritmo de incremento, la cantidad de dinero en la economía debía situarse entre 196.000 y 239.000 millones de escudos. En términos porcentuales significaba un aumento en la cantidad de dinero entre un 300 y 370 porcientos, lo cual según el estimado de la SOFOFA, habría en diciembre 1973, una cantidad de dinero entre 23 y 27 veces mayor a la existente en diciembre de 1970.
El gobierno, carente de poder para modificar el sistema tributario e imponer una política de transferencia de recursos, desde los sectores de altos ingresos hasta los sectores más desfavorecidos, generaba un grave desequilibrio financiero. El que se manifestaba en un crecimiento de la masa monetaria, una inflación desatada y el desequilibrio crónico de las empresas del APS. En esas circunstancias, las alzas de remuneración de los sectores de bajos ingresos eran ilusorias, pues el APS no lograba producir los bienes de salario (wage goods) de consumo popular.
Una permanente oposición a la reforma tributaria ponía en jaque la política redistributiva y un bajo nivel de precios por lo que no quedaba otra alternativa que la expansión monetaria a través del sector público.
*Lo Curro y la “nueva política económica”*
Si se quería mantener los programas propuestos por el gobierno, era necesario mantener el crédito al Sector Público. La expansión se expresaba fundamentalmente en aumentos del crédito interno a la Tesorería y a las Entidades Públicas, incluyendo el APS. El efecto neto del crédito en el período 1971-1972, fue de 50.000 millones de escudos. A este factor de expansión debía sumarse el crédito al sector privado que alcanzó 9.246 millones de escudos, lo que representaba un incremento de 86%.
La situación contaba con una serie de elementos distorsionantes que a mediano plazo creaban un círculo vicioso. Tal era el caso de la obtención de medios de pago, pues en parte muy importante se recurría a la sobreventa de divisas extranjeras efectuadas por el Banco Central, con medios proporcionados por las empresas del APS que más tarde debían financiar sus operaciones con divisas de precio más alto que las aportadas, o vender sus productos a un precio menor. Por ese solo expediente se llegaba a un efecto neto de operaciones de cambio cercano a los 8.000 millones de escudos.
La “nueva política económica” del gobierno aprobada en la reunión de Lo Curro, más las negociaciones entre el gobierno y los sindicatos patronales en noviembre de 1972, terminaron por consagrar el déficit del gasto público como el factor de reactivación de la economía. En esas condiciones, el mayor gasto público igualaba la cantidad de dinero – que la oligarquía de negocios se apropiaba a través del mercado negro de bienes y divisas – y la aumentaba varias veces. De esta manera se recreaba el ciclo productivo a partir de nuevos valores y costos, beneficios y alternativa a la inversión especulativa que surgía en el mercado. Aun más. La transferencia de activos fijos de las empresas que se incorporaban al APS constituía una activa fuente de transformación de capital productivo en capital especulativo.
Santiago, agosto 20, 2023
