Entrevista con Rudá Ricci
«Auxilio Brasil» pone en riesgo la supervivencia de la mitad de la población brasileña
No sólo Brasil está lejos de una política que garantice una renta mínima universal, sino que el programa que sustituyó al Bolsa Familia corre el riesgo de no llegar a los grupos sociales que deberían beneficiarse de él.
Ricardo Machado/Patricia Fachin
Revista IHU On-line, 15-12-2021
Traducción de Correspondencia de Prensa
En Brasil, el debate sobre la renta básica universal, que, por cierto, es una política liberal, está casi totalmente prohibido en los círculos gubernamentales y sociales. Se tiende a discutir de forma muy superficial la viabilidad de dicho programa, como si pudiera representar algún tipo de acomodo social, cuando, en realidad, se trata de la posibilidad de supervivencia de un contingente del orden de la mitad de la población nacional.
«La renta mínima sería una garantía básica de supervivencia. Si es una garantía básica de supervivencia, esto significa que estaría llevando a la persona a una condición no siempre de bienestar social. Este es un concepto que muchos economistas brasileños utilizan porque están pensando en el mercado como un todo y no exactamente en conceptos de dignidad, que definen como morales y subjetivos», evalúa Rudá Ricci, durante su conferencia ¿El Auxilio Brasil representa la protección social?…que a continuación se reproduce como entrevista. El evento formaba parte del programa del Ciclo de Debates. Ingresos y protección social en la Región Metropolitana de Porto Alegre.
Rudá Ricci es licenciado en Ciencias Sociales por la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP), tiene una maestría en Ciencias Políticas por la Universidad Estatal de Campinas (Unicamp) y un doctorado en Ciencias Sociales por la misma institución. Es presidente del Instituto Cultiva, cuyo programa creado por él, Educar a las Comunidades, acaba de recibir una distinción de la UNESCO como el programa educativo de mayor éxito en Brasil, figurando entre 16 experiencias de éxito en todo el mundo. Es autor de Terra de Ninguém (Ed. Unicamp, 1999), Dicionário da Gestão Democrática (Ed. Autêntica, 2007), Lulismo (Fundação Astrojildo Pereira/Contraponto, 2010), coautor de A Participação em São Paulo (Ed. Unesp, 2004) y Conservadorismo político em Minas Gerais: os oito anos de governo Aécio Neves (Editora Letramento, 2017), entre otros.
-IUH – ¿Cómo evalúa el debate sobre las políticas públicas en el país? ¿Qué hay que aclarar en este debate?
Destaco cuatro grandes conceptos utilizados para abordar las políticas sociales, principalmente las políticas inclusivas o de superación de la desigualdad social. El objetivo de una política pública no es mantener un sistema de reproducción social marcado por la desigualdad, sino superarlo. Así pues, la primera cuestión importante que me gustaría plantear es que, a pesar de que llevamos tratando la política social desde 2002 y 2003 en Brasil, no estamos teniendo un debate profundo sobre ella.
La adopción de una política focalizada, como su nombre indica, atiende a aquel segmento de la población que necesita con mayor urgencia la inclusión social o la supervivencia. La adopción de políticas universales, en cambio, trabaja con la noción de derechos. Es importante tener clara esta diferencia porque la noción de derecho es siempre universal. Las políticas focalizadas no se refieren a los derechos, aunque pueden avanzar hacia una noción de justicia equitativa. Se trata de un importante debate sobre políticas sociales, pero lo fundamental es definir cuál es el nivel de dignidad humana que consideramos básico para pensar en la vida de las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad como parte de la especie. ¿Qué sería eso? ¿Un umbral de bienestar social? ¿Qué sería eso?
En 2002, la “Carta al pueblo brasileño” fue orientada por la «agenda perdida», la elaborada por varios profesores de economía, principalmente de la Fundación Getúlio Vargas de Río de Janeiro y de la PUC-Rio, con la participación de economistas de São Paulo, como Samuel Pessoa, cuyo documento está disponible en el sitio web de la Universidad de Columbia. La carta anunciada por el ex presidente Lula (1) fue un documento electoral, pero el documento que orientó las políticas sociales en ese período fue la «agenda perdida». En el texto, los economistas decían claramente -y había una base liberal en esta opinión- que era fundamental escoger las poblaciones y los segmentos más excluidos para desarrollar políticas focalizadas que pudieran hacer posible que estas personas alcanzaran un nivel básico de supervivencia y consumo en sus vidas.
La visión focal (de las políticas públicas) está casi siempre instruida por una visión social liberal que sugiere que las políticas sociales son muy importantes siempre que estén subordinadas a la dinámica del mercado. La idea es que la política de transferencias -esto está en los cánones de los autores neoliberales, como en Milton Friedman, con el impuesto negativo- sirva de base, de plataforma para poder crear un mercado de consumo masivo. Aunque no tenga una renta media muy alta, aprovecha el mercado interior. Este es el parámetro rooseveltiano que se instaló en EEUU y que apoyó, con el New Deal, la crisis de 1929. Esta es la visión focalizada.
La política social universal, en cambio, propone un umbral de dignidad humana, es decir, a partir de este umbral la persona puede ser entendida como parte de la especie humana. Obviamente, se trata de un nivel dinámico e histórico: a medida que se desarrollan nuevas tecnologías y nuevos bienes sociales, se amplía la comprensión de lo que es exactamente este nivel de bienestar social desde el punto de vista de la dignidad humana.
Brasil no entra en este debate. El país siempre trabaja con las emergencias y nunca con la superación de las condiciones que llevan a la emergencia.
-IUH – ¿Por qué?
Porque hemos sumido al país en una cultura estatista. No digo que tengamos una sociedad estatista, sino una cultura de castas, es decir, nunca imaginamos que algún «intocable» pueda realmente tener condiciones para emerger a esta condición de dignidad humana. Prevalece la idea de que una persona nace (y permanece así) porque no tiene aspiraciones superiores, ni inteligencia, ni lucha por el cambio, y entonces su situación de marginalidad, en esta visión ultraliberal, se debe a su elección de vida. Por lo tanto, la responsabilidad de la condición de vida es de la persona.
No hace mucho, el Ministro de Economía (Paulo Guedes) dijo que las empleadas domésticas viajaban mucho a Disney. Se trata de una visión precapitalista, que determina y ejemplifica la cultura estatista. En otras palabras, habla desde el lugar de una casta superior que no puede entender cómo una persona de clase baja puede acceder a paquetes de viaje que le lleven a otro país para divertirse. Es una visión que dialoga claramente con nuestra historia de esclavitud.
El segundo concepto, la renta mínima, nos cuestiona: ¿de qué hablamos cuando nos referimos a una renta mínima? ¿Cuál sería ese mínimo? Me gustaría pensar en tres posibilidades, que se pueden articular.
La primera posibilidad es que la renta mínima sea una garantía básica de supervivencia. Si es una garantía básica de supervivencia, significa que estaría llevando a la persona a una condición no siempre de bienestar social. Este es un concepto que muchos economistas brasileños utilizan porque están pensando en el mercado como un todo y no exactamente en conceptos de dignidad, que definen como morales y subjetivos.
La segunda posibilidad es que la renta mínima sea un momento de paso de un nivel de exasperación, de precariedad de la vida de un individuo o de una familia a una vía que garantice su supervivencia, pero de forma subordinada. Es una renta que crea condiciones sólo para la reproducción humana y de clase. Podemos pensar en la noción de renta mínima vinculada a la noción de bienestar social del siglo XX como un momento de paso de una situación de penuria a una situación de integración social del individuo o de la familia. En este caso, la renta mínima es una etapa de una política social y no es suficiente. Si se trata de una etapa, hay que dar un paso más para profundizar en este concepto y, en este caso, no basta con la transferencia de dinero.
Los liberales piensan que si el Estado proporciona recursos para que la persona pueda sobrevivir y si es una persona trabajadora y dedicada, ella, por sí sola, conseguirá aumentar sus ingresos y oportunidades de trabajo y, con ello, no necesitará ningún recurso público para acceder a una sanidad y unos bienes culturales de calidad. La idea liberal es que si los ingresos propios y la economía familiar están equilibrados y sus miembros son trabajadores, conseguirán superar la condición de penuria y marginalidad.
Pero si se piensa en la política como un momento de paso hacia la integración social, la renta mínima no puede estar sola: debe formar parte de un conjunto de políticas sociales integradas que incluyan al menos la sanidad, la educación y la asistencia social. Más aún: debe basarse en una política de escucha y diálogo con los beneficiarios porque es necesario ajustar la integración de los programas para ampliar las condiciones de su integración. No basta con proporcionar recursos; es necesario comprender la dinámica familiar de los beneficiarios.
En este momento de pandemia, nos estamos dando cuenta de que un porcentaje importante de las familias de los alumnos de la red pública -estamos investigando en varias redes públicas municipales de educación básica-, alrededor del 30% de las familias de los grandes centros urbanos, han perdido ingresos. La mayoría son familias monoparentales y mestizas. Estas personas no tenían papeles firmados y, por lo tanto, no tenían acceso a ningún tipo de póliza o activo que los respaldara. Viven de las pensiones de jubilación o de alguna prestación social como el Bolsa Familia. Además, estas familias tienen una vida familiar muy larga debido a esta situación: las personas permanecen más de cinco horas al día en casa, pero se desocializan.
La persona se queda encerrada en casa, viendo la televisión todo el día, y no dialogan entre ellos. Se trata de (experimentar) una profunda soledad en medio de varias personas de la familia. Estamos en un proceso de regresión social y de civilización. Esto significa que un ingreso mínimo no es suficiente. Es necesario acceder a estas familias con servicios integrados y atención domiciliaria. No se puede tener un programa de asistencia sanitaria y luego el Centro de Referencia de Asistencia Social (CRAS). Tiene que haber un técnico, una persona de enlace con la comunidad por parte del Estado que lo haga llegar a la familia. Estamos viendo, en esta situación de desocialización, problemas de salud mental muy graves. Esta situación está proliferando. La gente está sola, sin expectativas, sin esperanza. Evidentemente, en una situación así, el Estado necesita integrar políticas y reconstruir procesos de socialización de la creencia en la sociedad y de la perspectiva de futuro.
Además, podemos pensar el concepto de renta mínima desde la idea de superar la desigualdad social. Brasil es el séptimo país, según la Organización de las Naciones Unidas – ONU, en desigualdad social en el planeta.
Al mismo tiempo, es la 13ª economía mundial. Todos los países que están por delante de Brasil en los índices de desigualdad social no están ni siquiera cerca del pelotón en el que se encuentra Brasil en relación con el PIB. Brasil está en el pelotón de los 15 países más ricos del mundo. En América, compite con Canadá y México. Una cosa es que haya desigualdades en un país pobre y otra cosa es que haya desigualdades en un país muy rico como Brasil. La única opción política que tienen muchas personas para sobrevivir es creer en un futuro mágico que puede llegar a través de su esfuerzo -entonces Dios, al ver el esfuerzo sobrenatural de esa familia, de ese padre o madre, de repente da la gracia y la persona empieza a tener un éxito que la mayoría no tiene- o la idolatría, es decir, la persona cree fervientemente que algún salvador de buen corazón aparecerá en la vida de los desfavorecidos de Brasil y los llevará a la Tierra Prometida.
La idea de la renta mínima puede tener un énfasis más progresivo, más estructural y más agudo si se centra en la superación de la desigualdad social. Entonces compone un escenario de políticas que no se queda sólo en la idea de un fondo estatal que se entrega a una persona en situación de gran marginalidad.
El tercer concepto tiene que ver con el diseño de las políticas públicas. A lo largo del siglo XX tuvimos una primera visión muy fuerte hasta los años 70, que se estableció en los años 30 y se consolidó tras la Segunda Guerra Mundial. Fue un diseño de políticas sociales guiado por la eficacia y la eficiencia. Esto significa que el Estado definió los objetivos a alcanzar y la gente empezó a perseguirlos. La pregunta que siempre generó un gran debate sobre este modelo fue: ¿qué pasa si los objetivos están mal definidos? ¿No estaríamos evaluando o controlando el resultado de algo que ya tiene un sesgo de origen? Eficacia y eficiencia significan, en este diseño, cómo lograr los objetivos con el menor número posible de recursos financieros y de tiempo. Este diseño siempre ha generado la siguiente duda: ¿esta visión no es egocéntrica y no deja de lado a los beneficiarios de las políticas como ciudadanos? ¿No se ven como objetos de una acción de socialización basada en la idealización de lo que es una sociedad civilizada?
Es decir, es el Estado hablándose a sí mismo y pensando en los beneficiarios como objeto de su interés y deseo, con una política pública que de hecho es pública y que tiene como protagonista al ciudadano, no sólo como beneficiario, sino como guía. A raíz de esto, de este debate que floreció principalmente en los años 60, surgió otro concepto, el de eficacia. Este concepto se desarrollaría de la primera a la segunda mitad del siglo XX, fermentando una discusión que más tarde, en Eco-92, se conocería mundialmente como la idea de «desarrollo sostenible». La cuestión era cómo establecer las condiciones para que una política pública tuviera la garantía o las condiciones de estabilidad de esas acciones para que no hubiera un retroceso del nivel alcanzado. La idea de «eficacia» pasa a ser la de las acciones y componentes que debe tener una política social para que no sea casuística, para que no responda a un problema meramente coyuntural o de intención política electoral. Cómo crear raíces para que un programa como Auxilio Brasil pueda construir vínculos de gobernabilidad y de construcción de conocimiento, que posibiliten no sólo a los gobiernos sino también a las instituciones territoriales y a los beneficiarios de estas políticas crear condiciones permanentes para su ejecución y continuidad en la medida en que cambie otro gobierno.
Este debate retomará una discusión teórica de los años 60 que se canalizará hacia la educación y que también es muy fuerte en la antropología y las ciencias humanas, que es la idea de que una política pública no puede entender al beneficiario como un objeto. Es un sujeto, el sujeto de una historia, es un ciudadano, un contribuyente, el dueño de los funcionarios que se pagan con su salario y de los gobernantes que fueron elegidos con su voto. Entonces la pregunta se convierte, más allá de la eficacia y la eficiencia, en cómo construir una política social que tenga relevancia para esa comunidad a la que voy a servir y para los lazos que organizan la dinámica de ese territorio. Las disputas, las organizaciones, las creencias, los valores, los sueños son cosas importantes. Entonces, cómo pensar en un diseño en el que, antes de ofrecer una política, escucho a los beneficiarios para saber qué valores debo insertar en mi programa.
Intentaré poner un ejemplo, con una idea un poco pueril, pero que queda clara. Hay un caso que seguí en un municipio donde había una demanda muy fuerte e histórica para cambiar un puente que estaba en mal estado. La población quería un cruce más seguro y moderno. El gobierno que fue elegido hizo gestos para obtener recursos para construir este puente. Al final, se celebra una inauguración -que es habitual en Brasil como ritual político- y, a partir de entonces, el paso se utiliza muy poco y el puente, que había sido criticado antes, acaba teniendo el mismo flujo de siempre. El alcalde llama a los dirigentes vecinales y les pregunta qué ha pasado; al fin y al cabo, creía que había satisfecho la demanda. Los dirigentes respondieron que el problema del nuevo paso era que no había escuchado a los vecinos, que decían que el nuevo puente terminaba en el lugar donde habían encontrado una imagen de Nossa Senhora Aparecida, y que la población se negaba a pisar el lugar donde se había encontrado la santa. La creencia de la población no entraba en el proyecto de los ingenieros, el alcalde, los técnicos, etc. Eso es lo que significa la relevancia cultural.
-IU – ¿Qué es la gobernanza social?
La gobernanza social es la organización que creo para reflexionar y planificar ese programa, supervisar y evaluar los resultados, y hacer ajustes. Lo que tenemos casi siempre en Brasil, en la visión autoritaria de la gestión pública, es que todos estos frentes de trabajo y gestión de las políticas públicas -elaboración, ejecución y seguimiento de los resultados- son realizados por una casta, un grupo, un personal técnico muy reducido de los órganos públicos.
Lo que los organismos internacionales llevan años discutiendo es que una buena política debe implicar al máximo número de actores y líderes políticos del territorio en el que se va a aplicar la acción, política o programa. Un ejemplo es el seguimiento que hice en Recife. Estábamos trabajando como consultores para la secretaría de planificación y ya era tarde en la noche, estaba lloviendo y me dijeron: «Rudá, quieres acompañarme porque voy a firmar una orden de servicio para pavimentar una calle. Hablaremos en el auto». Me pareció un poco extraño, ni siquiera me imaginaba que quisieran que viera in loco lo que era el programa de gobierno social. Íbamos hablando en el coche, y cuando llegamos al final de una calle de tierra y arena, con lluvia -ya os podéis imaginar-, con una iluminación relativamente escasa, y más adelante, junto a unos árboles, había un montón de paraguas abiertos y un puestecito con un equipo de música cutre con una persona hablando. Justo en ese momento, llegó la secretaria. Las personas le dan la palabra y él dijo: «Esta obra que ves, la placa nació del presupuesto participativo de Recife, estamos poniendo mucho dinero aquí y la obra comenzará mañana y tenemos que ejecutarla hasta tal día. A quien contratamos es a esta empresa que pueden ver aquí, y el representante de la empresa hablará en breve. Hemos creado un sistema de control y seguimiento y aquí está el presidente de la asociación de vecinos. Le daré la palabra, pero antes firmaré la orden de servicio…». ¿Lo has visto? Firma la orden de servicio con la población beneficiaria y habla de los valores. El ingeniero que iba a hablar en nombre de la empresa estaba temblando, y no porque tuviera frío, porque nunca había hablado con la población; siempre hablaba con el secretario y el alcalde. Entonces intervino el presidente de la asociación de vecinos, y ¿qué dijo? «Mire secretario, usted sabe que estoy en la oposición de su alcalde, pero hay que reconocer que pocas veces vemos que se cumpla una promesa como la que usted está haciendo. Y mucho menos firmar la orden de servicio delante de nosotros. Lo que quiero decir con esta historia es que se trata de una de las acciones avanzadas que construyen un modelo de gobernanza social.
-IU – ¿Qué es la democracia monitoreada?
Se trata de un concepto desarrollado por John Keane en un libro de más de 700 páginas en el que dice que la democracia monitorial significa una democracia en la que la ciudadanía, además de votar, crea mecanismos, metodologías e incluso organismos fuera del Estado, a veces de forma híbrida – mitad gobierno, mitad sociedad civil – para controlar o construir políticas públicas para la sociedad civil. Cita el presupuesto participativo como una de esas características, que denomina «monitorio» (del verbo vigilar). Hay aquí una cierta desconfianza del ciudadano hacia el elegido, por lo que después de las elecciones permanece vigilante para ofrecer acciones o respuestas de la sociedad al gobierno. Los presupuestos participativos serían esto; los comités para las generaciones futuras, en Gales, serían esto; los «centinelas del puente», en Corea del Sur, serían esto; las Comisiones de la verdad, en Sudáfrica, etc.
-IHU – Frente a estos conceptos, ¿cómo podemos pensar la coyuntura brasileña?
Antes de hablar del Auxilio Brasil, hay que dejar claro de quién estamos hablando. Quién debe recibir el Auxilio Brasil o un conjunto de políticas, que son algo así como 117 millones de brasileños, la mitad de la población brasileña, que o bien pasan hambre (20 millones dicen que pasan más de 24 horas sin comer), o no están seguros de si van a comer todos los días de la semana (otros 24,5 millones), además de 74 millones de brasileños que dicen que, a pesar de comer, están absolutamente inseguros sobre el futuro debido a la inflación, la dificultad para encontrar un trabajo o una mejor situación de vida. Tenemos a la mitad de la población brasileña en situación de indignidad social. Brasil debería hablar e informar a esta población.
-IU – ¿Qué es el Auxilio Brasil?
El Auxilio Brasil tiene un primer problema. Ahora que está regulado y oficializado, pasará por revisiones registrales y una parte de él dejará de estar afectado. Hay varias denuncias en este sentido, pero muchas familias podrían perder el beneficio debido a la revisión catastral, que es la información económica y la condición de inelegible, si esa familia incluso entra en el programa de pago de beneficios. Podemos tener, en los próximos meses, este juego de sustituir el Bolsa Familia por el Auxilio Brasil, con esta lógica, un desastre en las políticas sociales.
El Congreso aprobó recientemente un PEC (Proyecto de Enmienda Constitucional), que permite el pago del Auxilio de Emergencia de R$ 400 (70 dólares) , que llegará a 17 millones de familias hasta diciembre de 2022. Lo que se decidió respecto a esta ayuda de emergencia no es la totalidad del dinero del que se habla que se canalizará para el pago de esta suma. Además, existe una acusación por parte de los senadores de que lo promulgado rompió con el acuerdo que garantizaba el uso de los recursos principalmente por las familias marginadas. Están abriendo una brecha para el gasto libre de recursos por parte del gobierno.
Tenemos una situación de inestabilidad manifiesta en el diseño y ejecución de un programa de tanta importancia para Brasil, que se ha ido estropeando constantemente por un juego casual de negociaciones entre una parte del Centrão (partidos derechistas de alquiler: ndt) y el Senado, que intenta resistir el avance del Centrão como demiurgo de la política nacional, y los intereses del gobierno de Bolsonaro, que incluyen esta negociación de recursos con fines electorales. La inseguridad es total en relación al Auxilio Brasil.
Tenemos una visión completamente limitada, atrasada, de la primera mitad del siglo XX, en relación al Auxilio Brasil, que no pudo superar la ingeniería de la construcción de una política social de esa magnitud, de poder hacer acciones de actualidad. Éste, totalmente inmerso en una disputa política muy importante que tiene en su horizonte las elecciones presidenciales y del Congreso nacional en octubre de 2022.
Nota
1) La carta fue redactada cuando el país vivía el peor momento del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (PSDB). El dólar había superado los 4 reales y la inflación anual era superior al 30%. Aunque se dirigía «al pueblo brasileño», el texto pretendía “calmar” a los “mercados financieros”, “asustados” por la posibilidad de que el PT y un antiguo obrero metalúrgico llegaran al poder. Entre otros compromisos adquiridos por Lula en aquella carta, estaba la preservación del superávit primario (ahorro realizado por el gobierno para pagar los intereses de la deuda pública), acordado en su momento con el Fondo Monetario Internacional y el trípode económico: tipo de cambio flotante, responsabilidad con las cuentas públicas y control de la inflación. (Redacción Correspondencia de Prensa).
