Por Saúl Escobar Toledo, México
El nuevo sistema de pensiones propuesto en Chile y algunas reflexiones para el caso de México. Por:Saúl Escobar Toledo
El 7 de noviembre de este año, el flamante presidente chileno entregó a la Cámara de Diputados de esa nación sudamericana un proyecto de ley que crea “un nuevo sistema de pensiones”. El documento contiene una exposición de motivos de 39 páginas, y más de 350 artículos, incluyendo una gran cantidad de transitorios destinados a garantizar la adopción del modelo propuesto en un plazo de 25 meses.
La iniciativa considera que el sistema de pensiones está en crisis y que “nadie lo pone en duda”. Esta reflexión se basa en los antecedentes de este complejo asunto: las reformas de la presidenta Bachelet en 2008 y 2017; las que se aprobaron durante el mandato de Piñeira en 2019; pero también las movilizaciones sociales que se han desatado en aquel país desde hace décadas, así como diversas aportaciones de especialistas y organizaciones sindicales, y los “diálogos sociales” que se realizaron a principios de este año.
La crítica del modelo actual se apoya en el hecho de que el monto de las pensiones sigue siendo insuficiente: el 23% de los pensionados recibe un monto inferior a la línea de la pobreza, y el 72% por debajo del salario mínimo vigente. Además, hay una brecha de género, ya que los hombres reciben una pensión 4.5 veces mayor que las mujeres. Asimismo, se ha apoyado en una cotización inferior al promedio de los países de la OCDE y a cargo únicamente de los trabajadores.
Según el documento presidencial, la estructura del sistema de pensiones, basada en aportaciones individuales y administrado por empresas privadas, reproduce las desigualdades del mercado de trabajo, sobre todo, por la existencia de número importante de trabajadores informales. Tampoco ha sido capaz de responder a las consecuencias de una mayor longevidad de la población debido a que no redistribuye la carga entre las generaciones. El documento subraya que es notoria (y escandalosa) la diferencia considerable que existe entre el reducido monto de las pensiones y las enormes utilidades de las administradoras privadas (en Chile se llaman Administradora de Fondo de Pensiones, AFP, y en México, Administradoras de Fondos para el Retiro, AFOREs)
Este diagnóstico puede aplicarse a todos los países que han adoptado un sistema de pensiones privatizado basado en cuentas individuales como es el caso de Chile, de México y otros países de la región (cf., por ejemplo, El Trimestre Económico no. 355).
Hay que recordar, por otro lado, que, en aquel país sudamericano, desde hace casi quince años, existe una “pensión garantizada universal” de carácter no contributivo y, por lo tanto, financiada enteramente con recursos públicos, lo que ha significado un enorme esfuerzo fiscal. Al igual que en México, la existencia de ese programa es revelador de la incapacidad del sistema contributivo privatizado para asegurar una vejez digna para las personas.
Las novedades más importantes de la reforma del presidente chileno, las cuales propician una reflexión para evaluar el modelo vigente en México, pueden resumirse, de manera apretada, en los siguientes puntos:
Primero, la creación de un sistema mixto, basado en un nuevo pilar contributivo, financiado por una cuota obligatoria de 6 por ciento a cargo de los empleadores y el ahorro colectivo de los trabajadores, denominado Seguro Social Previsional. El otro pilar será, como sucede actualmente, basado en cuentas individuales y la aportación de los asegurados.
El proyecto hace notar que, actualmente, el 83% de los países de la OCDE ya disponen de un pilar público contributivo con mecanismos solidarios que ha permitido mejorar los resultados del sistema. Es decir, se ha abandonado, por lo menos parcialmente, el modelo controlado exclusivamente por empresas privadas, impuesto desde hace décadas.
En segundo lugar, se separan las funciones de administración de aquellas que tienen que ver con el manejo de las inversiones de los fondos. En México, supondría desprender a las AFOREs de las SIEFORE, Sociedad de Inversión Especializada de Fondos para el Retiro. Se crean, para ello, nuevas entidades: un gestor público y los gestores privados de inversión.
Los afiliados al sistema tendrán, entonces, dos opciones: destinar su ahorro acumulado y las cotizaciones que realicen en el futuro, ya sea al organismo público, o bien, a los privados.
Por otra parte, al desvincular la administración de la inversión, se crea también un nuevo organismo, el Administrador Público y Autónomo (APA) que tendrá a su cargo la afiliación, la recaudación de las cotizaciones del trabajador y del empleador, la gestión de las cuentas de los dos pilares, y la atención al público.
Por otra parte, el proyecto contempla aumentar el monto (con un incremento gradual de 77.5%) y cobertura (que ya es del 90%) de la pensión garantizada universal (PGU), semejante a la pensión para adultos mayores mexicana. De este modo, las personas podrán recibir una pensión no contributiva mínima por encima del nivel de pobreza, y la pensión contributiva bajo la modalidad que elijan.
La reforma aprobada a finales del 2020 en México, a pesar de sus bondades, como aumentar la cuota patronal, disminuir las semanas de cotización, y topar las comisiones de las administradoras, no alteró tres cuestiones fundamentales como lo propone la reforma chilena: omitió la creación de un pilar de carácter público, dejando a la AFORES, empresas privadas, seguir administrando los cuantiosos recursos de las aportaciones del empleador, el asegurado y el gobierno.
Por otro lado, dejó intacto el contenido de los artículos de la Ley del SAR que disponen que las sociedades de inversión (SIEFORES) serán administradas y operadas por las administradoras (AFORES); y tampoco modificó la naturaleza de la CONSAR, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, institución que tiene a su cargo la regulación, supervisión y vigilancia del sistema, pero no puede recaudar las cotizaciones del trabajador y del empleador, ni gestionar sus cuentas, como propone el proyecto chileno, ya que éstas quedan a cargo de las AFOREs.
De esta manera, el modelo mexicano permanece, en lo fundamental, regulados por las mismas condiciones y, como señala el proyecto chileno, reproduciendo las desigualdades del mercado de trabajo.
Por ello, si la médula del sistema no cambia, es de esperar que los resultados sean similares a los del pasado y que, tarde o temprano, se presenten nuevas crisis, ya sea por el lado de la presión fiscal o por el número reducido de personas que logran una pensión digna.
En el corto plazo, además, observaremos si la reforma mexicana de 2020 no produce otros efectos, no calculados, debido a la situación inflacionaria que se desató a principios de este año, ya que el aumento de la cuota patronal, aunque pequeño en estos primeros años, puede servir de pretexto para otorgar incrementos salariales menores a la inflación.
En fin, según puede desprenderse de la experiencias chilena y mexicana, la privatización de las pensiones sólo ha dejado saldos negativos: una elevada carga fiscal; bajas pensiones; un sistema injusto e inequitativo; dudosa sustentabilidad en el largo plazo; y mucha insatisfacción social.
Una pesada herencia de los tiempos neoliberales que, dado el enorme poder político y económico de los administradores privados, se ha prestado a reformas parciales y complejas que no terminan de componer los desfiguros.
Es, desde luego, muy temprano para hacer una evaluación de la reforma mexicana del 2020, aunque el próximo año podremos ver las primeras reacciones de los empresarios. Por su parte, la iniciativa del presidente Boric tiene un largo camino legislativo y político por recorrer.
Lo que es indudable es que la gran mayoría de los adultos mayores siguen desprotegidos y las futuras generaciones tampoco tienen asegurada, cuando llegue el momento de su retiro, una vejez digna y una pensión justa.
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