Por Jan Cademartori
LE MONDE DIPLOMATIQUE EDICIÓN CHILENA 3 de diciembre de 2019
En este ensayo se proporcionan antecedentes que sugieren que las bajas pensiones no tienen solución en el marco del actual sistema de capitalización individual. Una solución de fondo requiere modificar este sistema por uno público de solidaridad generacional (mal llamado de reparto). Ello permitiría duplicar las pensiones, después de un período de transición, sin necesidad de recurrir a fondos estatales. Además, se desaconseja que los cotizantes de mayor ingreso, financien a los de menor ingreso, una de las propuestas alternativas. También, se desmienten los mitos que se han esgrimido para desacreditar el sistema de solidaridad intergeneracional, especialmente aquel del envejecimiento de la población. Finalmente, se proponen algunas medidas prácticas para el período de transición, lo cual ha sido poco abordado. Se agradece a la Bibliografía que se encuentra al final de este ensayo, la cual no es responsable de los errores de interpretación.
1. EL FRACASO DEL SUBSIDIO DEL ESTADO.
Aclaremos para comenzar, que el fracaso del sistema de capitalización individual se mide sobre todo a través de la tasa de reemplazo. Cuando se divide la pensión promedio sobre el salario promedio, se obtiene que, por cada peso de salario, las pensiones no superan el 36% (hombres) y el 29% (mujeres) de sus últimos salarios para personas que han cotizado 2/3 de toda su vida laboral. Este indicador se llama tasa de reemplazo. En el caso de los países OCDE, con sistemas de reparto, esta tasa de reemplazo alcanza un 52% sin importar el sexo (EMOL.COM, 2015).
Para peor, este sistema ya ha sido enormemente subsidiado, sin dar buen resultado. En moneda del año 2002, entre el 1982, año de origen del sistema privado, y el año 2012, el Estado aportó un acumulado de $17, 2 billones al sistema privado, sin contar a las Fuerzas Armadas. Sin embargo, ese sistema ha pagado pensiones por solo $23,3 billones vía AFP y Compañías de Seguros, cifra que es apenas superior a lo aportado por el Estado (CENDA (2014), pág. 9).
Estos cálculos no alcanzaron a incorporar otros subsidios estatales. Hay un subsidio tributario que recae sobre los Aportes Voluntarios Complementarios (APV). Tampoco se ha calculado el subsidio indirecto que permite a las Compañías de Seguros percibir el traspaso del Fondo del que acaba de jubilar en forma completa, pero que devuelve al afiliado de a poco (Matus, 2017, pág. 136). Otro tanto ocurre con el traspaso a la AFP del Bono de Reconocimiento por lo cotizado en las antiguas cajas. (Matus, 2017, pág. 128). En resumen, cualquier solución que pretenda seguir utilizando recursos fiscales para “parchar” el sistema AFP, no parece razonable. Tienen efectos marginales y lo que es peor, estas “soluciones” desvían recursos para atender otras necesidades del gasto social.
2. EL ACTUAL DESTINO DE LOS FONDOS DE LOS TRABAJADORES.
Hay que decir la verdad. El sistema privado, ha fracasado en pagar buenas pensiones principalmente porque es un mecanismo de financiamiento de las grandes empresas a través del Excedente que no devuelve a los trabajadores. Con este excedente, en algunos años, después de un período de transición, podrían duplicarse las pensiones sin necesidad de recurrir al Estado. El economista Manuel Riesco lo explica con sencillez (Matus, 2017, pág. 185). En la página oficial de la Superintendencia, se puede observar que, en el año 2016, el Fondo partió con 108 billones de pesos. Ingresaron durante ese año, 14 billones. Egresaron solo 7 billones para pagar pensiones. Es decir, quedó en el fondo la mitad de los ingresos.
Como al año siguiente, la rutina se repite, entra más de lo que sale, las AFP administran un fondo siempre creciente. Luego, debe descartarse el mito que el sistema privado no cuenta con recursos para pagar mejores pensiones. Mediante este mecanismo, el fondo administrado por las AFP y las comisiones que cobran sobre ese fondo, crece velozmente, mucho más rápido que los montos de las pensiones. A junio de 2017, el fondo de pensiones acumulado ya representaba el 76% del PIB y había aumentado en doce meses en más de un 10% (Matus, 2017).
El problema es que estos recursos están retenidos por unos pocos grandes actores grupos económicos con influencia política. El grueso de las cotizaciones, está invertido en los grupos Luksic, Said, Yarur, Saieh, Matte y Solari (Gálvez & Kremerman, 2019):
Otro de los problemas del sistema AFP, es su excesivo costo de administración. Dentro de sus gastos, descuentan a los cotizantes un rubro “Otros” (12% de sus gastos), rubro que hasta ahora no ha sido trasparentado. Por ejemplo, por estudios de la Fundación Sol, se sabe que sólo en el segundo trimestre de 2017, las AFP retiraron de los cotizantes 75 mil millones de pesos por concepto de “comisiones fantasmas” que se cargan al trabajador (Matus, 2017) El fuerte costo de administración y los altos precios son también consecuencia del carácter concentrado del mercado de AFP. Mientras en 1994 llegaron a existir 21 AFP, para 2013 sólo se registraban seis, cuatro de ellas concentraban más del 85% de los afiliados, de los cotizantes y del total de activos (Fundación Sol, 2014) .
De esta forma, la rentabilidad del negocio para los dueños de las AFP fue sobre-normal (Salas Opazo, Hernández, & al., 2011). La rentabilidad promedio sobre patrimonio que muestra la industria de AFP en Chile corresponde aproximadamente a un 25% anual, mientras la industria bancaria y de compañías de seguros de vida llega a niveles de 15% (Morales, 2019). Aquello se refleja en las desorbitadas remuneraciones de Directores y Gerentes (Red Digital, 2016).
3. MODELOS ALTERNATIVOS.
Frente al fracaso del sistema AFP para los jubilados, se han levantado mitos sobre los sistemas alternativos, los que ocupan la inmensa mayoría de los países. Estos mitos pretender hacer creer a la población que no existe otra opción realista. Los defensores del sistema AFP, se limitan a proponer mejoras dentro del mismo sistema, sea añadiendo fondos del Estado, sea prolongando la edad de retiro, o bien, cotizando una parte mayor del salario. No falta imaginación para proponer cualquier medio que no afecte poderosos intereses económicos. La alternativa al sistema de AFP es uno donde las cotizaciones de los trabajadores son administradas por entidades sin fines de lucro. Lo que ingresa por cotizaciones, se obtiene, igual que en el sistema AFP, de los salarios de los trabajadores, pero también se agrega generalmente un aporte de sus empleadores. Lo así conseguido, se reparte entre los pensionados, considerando lo cotizado y otras variables. Antes de ello, únicamente se retira lo imprescindible para los gastos de administración y lo necesario para que el Fondo sea capaz de financiar el déficit que podría producirse a futuro. En Chile, sin embargo, ya se demostrado en la sección anterior que existe un superávit estructural. ¿Pero que podría pasar a futuro?
En este sentido, la propuesta C a la Comisión de Expertos, modeló un de sistema pensiones sin AFP hasta mediados de Siglo. Para ello, se utilizan las proyecciones demográficas de CELADE. En su primer escenario, muestra un sistema público de transferencia intergeneracional, manteniendo la tasa de cotización de 12,5%. Este primer escenario, permite aumentar al doble las pensiones promedio al segundo año de aplicación para posteriormente hacerlas crecer en términos reales al ritmo del crecimiento del PIB. Variantes de este modelo se encuentran en CENDA (2015). Otro modelo de reparto fue presentado por Fundación Sol (2014). La tasa de cotización partiría en un 15% el año 2015, mitad empleadores mitad trabajadores, e ira creciendo 0,5 puntos porcentuales por año hasta llegar a 20% el 2025, tasa que se mantendrá hasta el 2065. Este modelo ofrece una tasa de reemplazo promedio del 70%. De hecho, al final del periodo las reservas acumuladas representan 12,7 veces el gasto anual del sistema, con lo cual ni siquiera se debe recurrir a realizar algún cambio de carácter paramétrico.
4.. EL MITO DEL ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN.
Desgraciadamente estos modelos han tenido menos difusión que los mitos propagados. El mito del envejecimiento de la población, es el más atrayente para los profesionales universitarios ya que presenta un ropaje técnico. Se arguye que un sistema de reparto o colectivo, es inviable ya que se ve amenazado por el envejecimiento de la población. Supuestamente, con el paso de los años, hay menos trabajadores que cotizan en comparación al número de pensionados, lo cual desfinancia a largo plazo al sistema de reparto.
Incluso, el informe del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, advirtió que la población mayor de 60 años aumentaría desde el 12% del total que representa en la actualidad, a un 28% a mediados de siglo. Sin embargo, con la misma proyección de este Consejo de Expertos, el número de personas mayores de 60 años, crecería en dicho período a una tasa promedio de apenas un 2,5% anual (CENDA, 2006).
Se puede responder que este 2,5% anual, es menor que el crecimiento tendencial de la economía (PIB). Si las cotizaciones, crecen a este modesto ritmo, un sistema sin AFP, estaría cerca de autofinanciarse. En efecto, para que las cotizaciones crezcan al 2,5%, basta que el número de trabajadores que cotizan, progrese anualmente al 1,3% y el salario promedio ascienda al 1,2% anual. No parecen tasas muy exigentes. De hecho, la masa de remuneraciones imponibles ha crecido a una tasa promedio de 5,8% en últimas dos décadas mientras el PIB (medido por IMACEI) ha crecido 4,4% (CENDA, 2019).
Asimismo, el aumento de las personas que se jubilen, se puede compensar con otros factores. El equilibrio financiero del sistema de reparto depende de muchas variables, entre las cuales, la distribución del ingreso entre capitalistas y obreros. De acuerdo a la ecuación clásica que utilizan los especialistas del sistema de reparto, su equilibrio presupuestario requiere la igualdad entre el crecimiento de la tasa de dependencia de los pensionados sobre los ocupados y la suma de los aumentos de: la productividad de la Economía, la participación de la masa salarial en el ingreso nacional y la participación de las cotizaciones en la masa salarial (Esteve Mora & Muñoz de Bustillo Llorente, 2004).
Por lo demás, si el envejecimiento de la población resultara superior al esperado, como último recurso, un sistema público de reparto puede recalcular las pensiones, con nuevos parámetros a lo largo del tiempo. El actual sistema de capitalización individual lo hace de modo automático, eludiendo otras alternativas. Cuando las personas viven más tiempo, se les rebaja la pensión incrementado las tablas de sobrevivencia. Si así no ocurriera, la falta de liquidez, podría obligar a las AFP a transformar los valores financieros en dinero líquido, lo cual presionaría los precios de acciones y bonos a la baja por su masiva venta. Como resultado de la baja de estos precios, descendería la pensión con el argumento que disminuyó la rentabilidad del Fondo.
5. METODO DE REPARTO PARA LOGRAR EQUIDAD.
Igualmente se ha planteado que el sistema de reparto favorece injustamente a los que no hicieron grandes esfuerzos por cotizar. En verdad, los sistemas de reparto, frecuentemente introducen criterios de solidaridad entre ricos y pobres. Tampoco es una obligación que lo hagan. Su fundamento consiste más bien en que las generaciones que trabajan, financien a los pensionados actuales, de modo que cuando los primeros jubilen, estarán siendo cubiertos con las cotizaciones de los que en ese momento estén trabajando (principio de solidaridad entre generaciones).
Respecto al reparto entre ricos y pobres, el autor de este ensayo no es partidario de aplicarlo por medio del sistema de pensiones contributivas, no al menos en Chile. Debe separarse claramente el subsidio social del Estado a la pensión, del sistema de pensiones autofinanciado.
En primer lugar, porque para ese mismo fin es más justo y eficiente, utilizar el sistema tributario que puede gravar progresivamente a los verdaderamente ricos. Las personas de altos ingresos, ese 1% que captura el tercio del ingreso nacional, no tiene su riqueza en su Fondo de Pensiones sino en capitales y artículos de lujo. Un impuesto a la riqueza sería mucho más progresivo que uno a las cotizaciones.
Asimismo, el sistema de cobro porcentual ya tiene un subsidio desde los mayores ingresos a los menores ingresos. Un cotizante que paga una Comisión de 1,5% sobre un ingreso de dos millones, cancela el cuatro veces la tarifa que un cotizante que paga la misma Comisión de 1,5% sobre 500 mil pesos.
Otra razón a tener en cuenta es que el solo nombre de sistema de reparto asusta a los sectores medios. Estos piensan que el Estado va expropiar una parte de sus fondos para repartirlos a los más pobres. Se genera temor en las capas medias y ello hace perder apoyo político a un cambio de sistema de pensiones
Finalmente, no hay que olvidar que las mejores pensiones son todavía bajas, ya que en el país existe un tope al ingreso que cotiza, tope que es de clase media. Este tope es actualmente cercano a los dos millones de pesos, aunque se han anunciado varias veces que se pretende eliminar.
6. OTROS MITOS.
Otro de los mitos, es que en el sistema público o de reparto, los dineros los toma el Estado y los puede gastar en cualquier cosa. Sin embargo, la solución frente a ese riesgo, consiste en establecer una institución estatal autónoma donde la administración gubernamental no pueda sacar recursos para otros fines distintos a la Seguridad Social. Así funcionan otras instituciones independientes como el Banco Central, Contraloría y el Poder Judicial.
Por lo demás, si el Estado fuera corrupto por naturaleza, también el sistema AFP está condenado al fracaso, porque sin supervisión honesta, los privados no podrían ser controlados. De hecho, el sistema chileno estaba protegido por al menos seis normas sobre límites de inversiones y otras seis sobre normas prudenciales (Iglesias, 2005).
Este mito se asienta en que los ahorros pasados de cada trabajador financian su propia pensión. De modo que, si el dinero está bien guardado, está asegurado para cada trabajador. Sin embargo, los ahorros pasados son principalmente un criterio para decidir cómo se reparte internamente el fondo dentro de los mismos pensionados. Haya un sistema de capitalización individual o un sistema de reparto, se puede demostrar que los principales determinantes del monto de las jubilaciones del año, son macroeconómicos: depende del PIB del mismo año, y como éste se distribuye entre capital y trabajo (Esteve Mora & Muñoz de Bustillo Llorente, 2004)
Un ejemplo. Las Líneas Aéreas anotan los kilómetros recorridos de los pasajeros que serán premiados con otro vuelo. Esto no es más que una regla. Ello no implica que el dinero para financiar el vuelo del premiado, provenga únicamente de los propios kilómetros recorridos, proviene del total de ingresos por ventas de la línea aérea. En caso que falte liquidez para pagar los premios, la empresa recurriría a sus ahorros pasados.
Otro mito es que las AFP llegaron a salvar un sistema de reparto quebrado antes de 1981; fue el argumento que ocupó José Piñera, quien, al parecer no convenció del todo a las FF.AA. quienes mantuvieron su propio sistema de reparto. Por razones de espacio, para desmentir este mito, remitimos al lector al capítulo III de Matus (2017).
7. COMO TRANSITAR A UN NUEVO SISTEMA.
También se teme que eliminar el actual sistema de pensiones podría provocar un desastre para los propios pensionados. Se advierte que una parte del fondo está guardada en títulos financieros que habría que vender para transformarlos en pensiones líquidas. El ofertar, un monto tan elevado de papeles financieros en dinero líquido para pagar pensiones, encadenaría una hecatombe en el precio de los títulos financieros, llámese acciones, bonos, fondos mutuos. La consiguiente disminución del valor total del fondo de pensiones, haría escasear el dinero necesario para pagar mejores pensiones. Además, una venta abrupta, cortaría de modo instantáneo, parte importante del financiamiento de las inversiones de las grandes empresas y podría tener efectos en el desempleo.
De partida, hay que advertir que no sería necesario transformar en dinero el Fondo completo de Pensiones. Como ya se explicó, el flujo fresco de los que actualmente trabajan, sobrepasa ampliamente a lo que se gasta en pensiones. En consecuencia, existen ingresos líquidos para atender el llamado de los que hoy están jubilados.
Si a futuro faltara liquidez, se puede gradualmente vender los instrumentos financieros nacionales para evitar la mengua de sus precios. Segundo remedio: vender los títulos invertidos en Bolsas Internacionales ya que éstos representan una parte tan despreciable del mercado mundial de capitales que la oferta chilena no afectaría su precio. Hay que aclarar que cerca de un 40% del Fondo de Pensiones está invertido en el extranjero (Argüello Verbanaz, 2019).
Por otro lado, no todo sería negativo para las grandes empresas. Aparte de la ayuda de la paz social, hay un beneficio económico. Para las empresas: mayor gasto en pensiones, significaría mayores compras de bienes de consumo por parte de los jubilados. Ello iría en directo favor de las empresas nacionales, especialmente las de menor tamaño que dependen del mercado doméstico, las cuales verían aumentadas sus ventas, por tanto, su producción y necesidades de contratar empleo. Con estas mayores ventas también contarían con mayor financiamiento para su inversión.
Finalmente, una nueva Constitución Política del Estado, es muy importante para salir del sistema AFP por varias razones. Primero porque podría eliminar los quorum inalcanzables que exige la actual Constitución al Parlamento para contar con instituciones estatales de pensiones que reemplacen o que compitan con las privadas. También para convocar a plebiscitos ciudadanos vinculantes sobre el más adecuado sistema de pensiones En algunos países se ha vuelto a sistemas públicos a través de consultas donde los ciudadanos eligen el mejor sistema. Asimismo, una nueva Constitución podría colocar penas efectivas a quienes se apropien indebidamente de las pensiones y en general de recursos fiscales.
Jan Cademartori.
Economista de la Universidad de Antofagasta.
Doctor en Desarrollo Económico UCL Bélgica.
3-12-2019
Referencias:
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