Giuseppe Cocco y Silvio Pedrosa **
Revista IHU online, N° 492, 5-9-2016, http://www.ihuonline.unisinos.br/
Correio da Cidadania, 25-10-2017, http://www.correiocidadania.com.br/
Traducción de Ernesto Herrera – Correspondencia de Prensa
Es bien difícil iniciar un balance de las políticas sociales de los cuatro gobiernos del Partido de los Trabajadores en Brasil (dos gobiernos de Lula, de 2003 a 2011, y dos de Dilma Rousseff, de 2011 a 2015) en este momento en que el mandato en curso enfrenta no solamente una contestación popular masiva, sino también una dramática depresión económica, un gigantesco escándalo de corrupción y un proceso de impeachment con final muy incierto a mediados de abril de 2016. A pesar de eso, esa situación realmente catastrófica no impide que las políticas sociales del gobierno Lula hayan legitimado socialmente un poder que podría haber perdurado, una vez que el PT planeaba la re-candidatura de Lula en 2018.
Al mismo tiempo, en que el poder del PT se desmorona, sus políticas sociales y sobre todo, el programa más popular, el Bolsa Familia, son objeto de consenso. Nadie osaría, hoy, querer reducirlas, reformularlas o extinguirlas. En tanto, se trata de un consenso paradojal, en el momento en que esas políticas sociales son sacudidas por tres procesos. Primeramente, la violenta recesión económica asociada a la inflación muy elevada de los últimos años redujeron progresivamente esas políticas sociales: tanto la selección de los beneficiarios como los montes repasados están actualmente congelados, sin acompañar la enorme inflación. Además de eso, mientras los programas menguaron en los últimos dos o tres años, las poblaciones a ser beneficiadas aumentan constantemente.
Finalmente, Brasil, así como toda América del Sur, retoma las políticas neoliberales, de modo que el segundo gobierno de Dilma Rousseff comenzó a implantarlas ya desde su ilusoria reelección. El PT y sus aliados no solo efectuaron cortes en drásticos en los gastos públicos y en la protección social (seguro de desempleo para los más jóvenes, protección de los pescadores y pensión a la viudez), sino también trabajaron para reformar especialmente el sistema de jubilaciones. Cualquiera sea el escenario político institucional de salida a la crisis actual, hasta mismo la muy improbable sobrevivencia del PT y de Lula, las jubilaciones permanecerán reducidas con adopción de las recetas neoliberales. En tanto, veremos más adelante que las jubilaciones constituyen, junto con el salario mínimo instaurado en 1938 por el régimen de Getulio Vargas para el trabajo asalariado, el dispositivo fundamental de protección social en Brasil.
Hoy, por tanto, el destino de Brasil, “país del futuro”, es muy imprevisible, y la evolución en curso suscita un pesimismo generalizado. En esa extrema incertidumbre, las movilizaciones de la izquierda residual, que defiende al gobierno (del PT), desempeñan un papel perverso, corriendo el riesgo de abrir camino a un “lepenismo” tropical. (1) Al mismo tiempo, el vacío dejado por el derrota del PT y de la izquierda, también puede transformarse en brecha para la radicalización de ciertas experiencias positivas de los últimos veinte años, como ocurrió en junio de 2013.
Este artículo tiene como objetivo evaluar el alcance de las políticas sociales realmente existentes en Brasil en el período Lula del punto de vista del debate general sobre la Renta Básica de Ciudadanía. Incluye dos cuestiones: 1) ¿Esas políticas sociales -sobre todo las transferencias monetarias- fueron pensadas en la perspectiva de una renta mínima?; 2) ¿La renta podría funcionar como vértice privilegiado de reorganización e integración de esas políticas sociales?
Podemos adelantar nuestras respuestas: las diferentes políticas de transferencias monetarias no fueron concebidas en la perspectiva de la renta mínima (ni de ninguna otra forma de renta garantida). Ellas son el resultado imprevisto de hibridación de tres dispositivos diferentes: el sistema de jubilaciones, proveniente del Estado corporativo y autoritario; el sistema de seguro de desempleo como elemento tardío del Welfare fordista articulado en 2004 en el ámbito del “combate a la pobreza”.
Nuestro análisis seguirá dos ejes: la evolución de los debates en torno de esas políticas y la descripción de las políticas de distribución de renta. Esos dos ejes serán divididos en tres fases: primeramente, la realización del programa del programa Bolsa Familia, durante el primer gobierno Lula (2003-2006), a la cual llamaremos de fase “católica” o “izquierdista residual”; la segunda de fase “lulista”, del segundo gobierno Lula y de los primeros años del primer mandato de mandato de Dilma Rousseff (2007-2012); y el “Lulismo salvaje” de la guiñada ante las protestas de junio de 2013.
El período católico o “izquierdista residual”
La llegada del PT al poder fue antecedida por una serie de conciliaciones con vistas de que el partido y su líder carismático fueran aceptados por los grandes intereses económicos y políticos que llegaba a su tercera elección presidencial directa realmente democrática. Lula prometerá solemnemente mantener el sistema fiscal y honrar las deudas y las privatizaciones anteriores. Para reforzar una imagen de moderación, Lula eligió como vice-presidente un riquísimo industrial de Minas Gerais. (2)
Para gran decepción de la mayoría de los militantes (no solamente de la izquierda del partido), la llegada de Lula al poder no representó, entonces, ninguna revolución en la política económica. Al contrario, sus primeras medidas seguirán totalmente la línea de su predecesor Fernando Henrique Cardoso, como la reforma que reducía las jubilaciones del sector público del modo como el gobierno anterior había preparado, el PT expulsó a los parlamentarios que votaron en contra de la reforma de la Previsión Social. (3)
El único proyecto innovador fue el programa Hambre Cero, un dispositivo de combate al hambre ya elaborado por el Instituto de la Ciudadanía, el think tank del PT que hoy es el Instituto Lula y está en el centro de los escándalos de corrupción. Ese programa Hambre Cero, inspirado en las acciones de Betinho (4) y de Frei Betto y también muy parecido con los Restaurants du Coeur (Restaurants del Corazón) de Coluche, en Francia, (5) debería posibilitar que el Ministerio de Desarrollo Agrario concretara el “derecho fundamental a la alimentación”.
Juntamente con una distribución física de productos alimentares, fue programada toda una serie de acciones consideradas emancipatorias, restaurantes populares, cursos de formación profesional etc. Como se podía esperar, su gestión muy cara y compleja del punto de vista logístico impidió su fortalecimiento. Después de menos de un año, un Ministerio de Desarrollo (MDS) fue creado para coordinar y supervisar esos programas de asistencia social de transferencias monetarias.
El período lulista
Al final de 2003, el gobierno Lula reformuló radicalmente el equipo y el programa Hambre Cero. Sus tres diferentes políticas específicas fueron reagrupadas: las transferencias in natura (géneros alimenticios) y en servicios fueron suprimidas, en provecho de las repases monetarios únicamente. Ese nuevo programa Bolsa Familia es rápidamente fortalecido para tornarse, en términos de público alcanzado y presupuesto adjudicado, el más importante programa de transferencia condicionada de renta del mundo: en diciembre de 2012, cerca de 45 millones de personas (casi un cuarto de la población total) fueron beneficiadas con una redistribución del equivalente a 10 billones dólares, 0,5% del PIB.
Con o sin razón, ese programa monopolizó todas las apreciaciones del gobierno Lula en ocasión de la reelección de 2006, que sucedió a la grave crisis política del escándalo del “Mensalão”. La derecha, los medios y la oposición de izquierda hablaban de “populismo”, una parte de la de gobierno desarrolló críticas idénticas, sin, con todo, condenar la política. Fue entonces que el antiguo porta-voz del presidente en el primer mandato, André Singer, lanzó el concepto ambiguo de “Lulismo”. (6)
Ese término registra, inicialmente, el cambio de la base electoral del PT entre 2002 y 2006, con menos camadas sociales urbanizadas de obreros y clase media instruída da de las regiones más desarrolladas del Sur y del Sudeste del país, y más poblaciones del Nordeste y Norte, las más pobres y consideradas el lumpenproletariado. Singer asocia, además de eso, esa transformación al hecho de que la crisis vertical de la militancia de base del PT (exclusión de la izquierda del partido, escándalo de corrupción) fue superada por la dimensión electoral del propio Lula.
El “Lulismo salvaje”
Las protestas de junio de 2013 pusieron fin al Lulismo, en cuanto dinámica venida de fuera, más que otra cara del conjunto de las políticas sociales de los gobiernos del PT. Porque el fenómeno del “populismo” (positivo o negativo) y el apoyo pasivo al líder carismático ocultaban una dinámica salvaje de producción de subjetividad en el cerne de las políticas sociales de Lula, bien como más allá de ellas. El movimiento de junio de 2013 fue la explicitación de los límites no solamente del Lulismo (sociológico o político), sino también, y sobre todo, de las diferentes críticas externas e internas dirigidas contra él.
Las políticas sociales (y el gobierno de modo general) no pueden ser evaluadas en sí mismas, de acuerdo con la coherencia interna de su concepción y ejecución, tampoco conforme sus discursos sobre la emergencia de una nueva clase media. Y mucho menos según la crítica que las acusa de ofrecer una inclusión por la integración en el gran consumo. Lo que es preciso entender son los procesos de subjetivación que se afirman en el y más allá de su horizonte. En las políticas públicas, lo que importa no es tanto saber si ellas pueden “resolver” una determinada situación (por ejemplo, la extrema pobreza, la desigualdad), sino si ellas dan acceso y si están abiertas a las dinámicas que pueden mudar las relaciones sociales, dinámicas horizontales y constituyentes de movilizaciones sociales capaces de transmutar los valores.
En cuanto el Lulismo estaba totalmente metido en la euforia de la emergencia de un “país sin pobres”, de una “nueva” clase media apta a consumir automóviles y megaeventos de la giñada neodesarrollista del gobierno Dilma, las protestas de junio de 2013 mostraban la formación de una nueva figura social del trabajo metropolitano, totalmente salvaje e irrepresentable.
El debate sobre las transferencias de renta durante el gobierno Lula
Dos grandes tipo de críticas generales o internas al PT apuntan a las políticas sociales de transferencia de renta. Las críticas externas reúnen curiosamente la convergencia de las oposiciones de derecha y de izquierda, que consideran las transferencias de renta como un asistencialismo a los pobres, incapaz de sacarlos de la miseria, una vez que la única solución sería el acceso al trabajo por el empleo. Solo más tarde, las perspectivas se separan.
La derecha apuesta en la flexibilización del trabajo para que el empleo progrese el ritmo necesario. La izquierda apuesta por un cambio radical de las políticas económicas para que el crecimiento ofrezca más empleos y más derechos laborales. Esas crítica, sin embargo, muy virulentas al inicio, fueron combatidas por la popularidad de los programas sociales y por el clima general de euforia que se instaló después de la crisis financiera, especialmente en el momento que Lula realizó la proeza de conseguir elegir en su lugar a una figura política bastante anodina, que nunca había sido candidata en una campaña electoral.
Por tanto, son las críticas “internas”, aquellas formuladas dentro del campo intelectual y político del PT y del gobierno, que nos pueden ayudar a comprender mejor las potencialidades de la experiencia Lulista en el debate sobre la renta universal básica. Esas críticas internas reproducen en términos diferentes los abordajes externos, principalmente aquellos de la izquierda, pero ultrapasan el consenso, operando una desconstrucción en dos ejes: el primero es el de la reconstrucción de la genealogía neoliberal del programa; el segundo es de la relativización de su impacto.
El programa Bolsa Familia es efectivamente de origen neoliberal, como Lena Lavinas reconstituye de manera detallada y precisa (7). Es uno de los derivados de la restructuración o reducción del Welfare lanzados en los Estados Unidos, ya en el inicio de la década de 1979, para reorganizar la protección social en función de otro régimen de acumulación alternativo al fordismo, el Workfare. Este promovió un proceso de individualización de la protección social a través de dispositivos al mismo tiempo visados y condicionales. Por un lado, el horizonte de una cobertura universal deja entonces de ser visado en provecho de un “combate” dirigido a los “más pobres” para responsabilizarlos a producir su propio capital social por la escolarización y por la salud de los hijos.
El inspirador del programa es un investigador que había colaborado con el gobierno neoliberal anterior, sin haber conseguido dar a esa política la envergadura que ella tendrá con Lula, Lena Lavinas reconoce, en tanto, que el Bolsa Familia brasilero tiene la especificidad de haber sido introducido por abajo, a partir de una experiencia municipal del PT de Brasilia, entre 1995 y 1998. Esa primera “bolsa escuela” era un dispositivo híbrido típicamente brasilero, de origen católico, filantrópico, burgués y socialista. La Bolsa Familia, por otro lado, alcanza un público gigantesco, por causa de la amplitud del fenómeno de la pobreza. Para tener acceso a él, era preciso, en 2014, una renta mensual de cerca de treinta dólares -equivalente a quince de hoy- o ser miembro de una familia con mujeres embarazadas, madres que amamantaban y/o menores de 17 años.
En función de esos criterios, la bolsa varía, pero siempre con una serie de condiciones: la inclusión -a través del municipio del domicilio- en el catastro nacional de programas sociales, y la selección del Ministerio de Desarrollo Social y el compromiso de seguir una serie de acciones (acompañamiento pre-natal de las mujeres embarazadas, participación en cursos de amamantar y alimentación). Las familias deben, además de eso, comprometerse con las vacunas de los niños y el acompañamiento de la salud de mujeres embarazadas y la concurrencia escolar de los niños de hasta 17 años. En 2015, 13,9 millones de familias son beneficiadas de esa forma y, además de eso, están protegidas del control delincuente ejercido sobre los más pobres.
La derecha criticaba (más ahora) el Bolsa Familia por esa masificación y sus desvíos electoreros. Las verdaderas críticas, compartidas, en un primer momento, por la “derecha” liberal y por la “izquierda” gubernamental, relativizaban los impactos reales del programa. En un artículo que compara la evolución de la desigualdad en China y en Brasil, los economistas ortodoxos Pedro Ferreira y Renato Fragelli contestaban, así, que la mejor distribución de renta en Brasil se debiera sobre todo a las políticas sociales practicadas a partir de 2003 por el primer gobierno Lula.
“ La parte de la reducción de la desigualdad derivadas de las políticas de transferencias de renta y del aumento del salario mínimo representa apenas entre 20% y 30% de la reducción total de la desigualdad”. Alineados a las teorías del capital social, los dos economistas atribuyen la parte esencial de esa reducción de la desigualdad (70% a 80%) a la evaluación general de la escolarización, caída del analfabetismo de 20% para 9% y el aumento de escolaridad media de la población, sobre todo de los más jóvenes. La frecuencia escolar de los jóvenes de 15 a 17 años pasó de 55% a 84%: “El aumento de número de personas escolarizadas que entran al mercado de trabajo hace bajar el valor de cada año de estudio adicional. Pero como disminuye, al mismo tiempo, el número de trabajadores poco escolarizados, sus salarios aumentan”. Los autores sugieren, concluyendo, la abolición del financiamiento público de las grandes empresas y de la universidades.
Dos tipos de críticas semejantes son formuladas por la izquierda del gobierno, aunque en una dirección diametralmente opuesta. El primero visa, como los liberales, el impacto económico y social de las transferencias de renta, pero limitándose, paradojalmente, a un estricta racionalidad económica, sin tener en cuenta cualquier variable, como el capital social y los niveles de educación.
Encontramos, así, el análisis que afirma que la reducción de los índices de pobreza en América Latina deriva, sobre todo, “del crecimiento económico y de la creación de empleo”. Así, serían las políticas de revalorización del salario mínimo que habrían desempeñado el papel más importante. Son las políticas económicas que importan, y no las políticas sociales, las cuales dependerían, en última instancia, de los índices de crecimiento y de los niveles de empleo. En logar del workfare de los neoliberales, habría apenas el welfare de los industrialistas.
Según Lena Levinas, fueron las revalorizaciones del salario mínimo a través del empleo que contribuyeron a la reducción de las desigualdades a través del empleo y, sobre todo, a través del sistema de jubilaciones. “Dos tercios de las jubilaciones públicas corresponden al ‘salario mínimo’, y, entre enero de 2001 y mayo de 2012, la creación de empleo y el aumento del salario mínimo, juntos, redujeron el indicador de pobreza para 15%, en cuanto los programas de transferencia de renta lo redujeron para 11%”. Aconteció la misma cosa con la pobreza extrema, que cayó para 4%.
Y es ahí que el empleo tiene un papel mucho menor que las jubilaciones, por causa del papel de la revalorización del salario mínimo. Debemos agregar aquí dos observaciones. En primer lugar, el sistema brasilero de jubilaciones, principalmente del mayor número de ellas, que corresponde al salario mínimo, no se debe al dispositivo de protección del trabajo, sino del no trabajo o trabajo informal.
En un país que la mitad del número de empleo es informal, las jubilaciones del sistema de seguridad social posibilitaron la creación de una red de protección que, aún frágil, es muy extensa. Buena parte de las jubilaciones provienen, de hecho, de una política social implantada desde la dictadura para los agricultores, cuyos empleadores no pagan las contribuciones: o sea, es una especie de anticipación del Bolsa Familia.
En segundo lugar, a medida que el salario mínimo instituído en 1938 se desvalorizaba en las crisis, se transformó en mínimo para esas jubilaciones sociales. Por otro lado, el dispositivo de las jubilaciones se tornó entonces un mecanismo central de amortización de la pobreza, y el hecho de que su nivel más bajo corresponden al salario mínimo, impidió su total desvalorización. Por otro lado, la valorización del salario mínimo lo hace un instrumento de distribución de renta (como durante los gobiernos Lula), pero también una especie de techo móvil que bloquea esa valorización en función de su impacto directo sobre los presupuestos públicos.
La renta básica realmente existente en Brasil
¿A partir de ahí, cuáles son las perspectivas para la construcción de una renta básica que se torne, en Brasil, el terreno indispensable para un virada biopolítica urgente de salir de la actual tragedia de la guerra trabada contra los pobres? Digamos que la renta básica ya existe, incluso que no represente absolutamente una alternativa clara. El verdadero desafío es, pues, entender las líneas de conflicto que separan la precaria exixtencia empírica actual de su construcción como base de una nueva democracia. Podemos tentar trazar esas líneas en tres tiempos: la forma híbrida de la renta básica hoy; el debate actual sobre la crisis y la reforma de las jubilaciones; la cuestión de la moneda.
La renta básica realmente existente en Brasil es compuesta por una red tenue de cuatro dispositivos de protección social. Por orden de importancia: el sistema de jubilaciones, el seguro de desempleo, el Beneficio de Prestación Continuada y, por fin, el Bolsa Familia. La cuentas de las jubilaciones están equilibradas, a pesar de déficit creciente debido a generosas exoneraciones concedidas por el PT a las empresas de diferentes sectores y, sobre todo, a las contribuciones astronómicas que dejan de ser pagas por las empresas.
El seguro de desempleo y el Beneficio de Prestación Continuada, por su vez, concedidos solamente a tres millones de personas, pesan juntos cerca del 1,2% del PIB brasilero, en cuanto el Bolsa Familia, cuyos beneficiarios son decenas de millones de personas, consume apenas 0,4% del PIB. Si consideramos equilibrado el sistema jubilatorio, su déficit apenas representa un conflicto político acerca de cómo financiarlo, los otros programas de distribución de renta, por tanto, en lo máximo pesan 1,6% o 2% sobre el PIB. Sin embargo, el gobierno Dilma dio a las grandes empresas, en 5 años, exoneraciones fiscales que representan más de tres Bolsas Familias por año, y eso sin contar varias otras gratificaciones concedidas a las firmas por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BANDES). En el mismo período, los intereses de la deuda costaban al gobierno más de 5% del PIB (¡al inicio de 2016, se habla de 9%!), o sea, cerca de la mitad del presupuesto federal.
En el crepúsculo de los gobiernos del PT, tenemos así las dimensiones monetarias de dos dinámicas de renta: la renta financiera y de los ricos era (antes de la depresión actual) de 7% del PIB, en tanto la renta social no llega a 1,6% o 2%. Podemos decir que el “Lulismo” defendido por la izquierda hoy, se basa en esa mistificación, una vez que es un gobierno para los ricos que quiere falsificar la moneda delante de un “Lulismo salvaje”.
Vemos claramente que la renta básica ya existe, pero que el financiamiento público es distribuido, en una gran división, de un lado, a los Global Players (las grandes empresas) y detentores de los títulos de la deuda pública y, de otro lado, a los pobres, a través de otros micro-clivajes entre diferentes regímenes de jubilaciones, seguro de desempleo y asistencia social. Por tanto, el desafío es construir una gran unificación de los diferentes dispositivos en una Renta Básica que no tenga más condicionalidades además de su dimensión progresista. Eso significa comenzar por los más pobres y universalizar después progresivamente.
Para eso, es preciso reconocer que la moneda no tiene valor en sí misma y de nada sirve decretar la reducción de los índices de intereses, como lo intentó hacer Dilma en 2011 y 2012. Para que la moneda cambie su valor, la democracia debe imprimir en sus notas de dinero no más “Que Dios se alabado”, y si “los pobres alaban a los pobres”, “los pobres aman a los pobres”. Fue lo que comenzó a ocurrir en junio de 2013, cuando la lucha contra la inflación profundizó las movilizaciones radicalmente democráticas en las calles. Hoy, esa lucha continua, pero sus dimensiones constituyentes cayeron en la trampa del chantaje stalinista y falsamente reformista del miedo y de la represión.
* El texto fue escrito poco antes del golpe parlamentario que derrocó a la presidenta Dilma Rousseff. La Revista IHU online, es editada por el Instituto Humanitas Unisinos, San Leopoldo, Río Grande del Sur.
** Giuseppe Cocco es profesor en ciencias políticas. Silvio Pedrosa es educador.
Notas de Correspondencia de Prensa
1) Alude al ultraderechista Frente Nacional de Francia, presidido por Marine Le Pen.
2) José Alencar (1931-2011), uno de los más poderosos empresarios textiles del país, destacado miembro de la Iglesia Evangelista.
3) Los expulsados del partido fueron la senadora Heloisa Helena y los diputados federales Joao Batista de Araújo «Babá», Luciana Genro y Joao Fontes.
4) Herbert José de Souza (1935-1997), conocido como Betinho, fue un sociólogo y activista comprometido con la defensa de los derechos humanos en Brasil.
5) Les Restaurants du Cœur (Restaurantes del Corazón), una fundación compuesta por una asociación nacional francesa y diversas asociaciones departamentales. El humorista y actor Michel Colucci, más conocido como Coluche, lanzó la idea con el objetivo de repartir comida gratis a los más desfavorecidos.
6) André Singer, “Os sentidos do lulismo: reforma gradual e pacto conservador”, Companhia das Letras, San Pablo, 2012.
7) Lena Lavinas, es profesora del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Río de Janeiro e investigadora de la Red Internacional desiguALdades.net. Autora del estudio “La financierización de la política social: el caso brasileño”, Politika Nº 2, San Pablo, Brasil. agosto 2015, traducido al castellano en Sin Permiso, 10-10-2015: http://www.sinpermiso.info/textos/la-financierizacion-de-la-politica-social-el-caso-brasileno
